“El comienzo de la destrucción de una nación tiene un síntoma inequívoco: cuando sus gobiernos hipotecan el futuro para financiar el presente.”
Hay cifras que tienen la rara virtud de contar una historia antes de que nadie las interprete. La del nuevo Presupuesto General de la Nación para 2027 es una de ellas: 634,9 billones de pesos. Es una cifra tan grande que corre el riesgo de convertirse en una abstracción. Pero detrás de esos números hay algo mucho más concreto: cuánto Estado tendremos, cuánto nos costará mantenerlo y cuánto dinero quedará para construir el país que queremos dejarles a nuestros hijos.
El Gobierno de Abelardo de la Espriella ha presentado este presupuesto como una corrección necesaria de las cuentas que recibió. Y hay que reconocerle un punto: si el proyecto de la administración Petro estaba realmente desfinanciado y había dejado por fuera obligaciones que el Estado estaba legalmente obligado a pagar, era irresponsable aprobarlo tal como estaba. Las comisiones económicas lo devolvieron después de advertencias sobre la suficiencia de las fuentes de financiación. El proyecto anterior era de 575,7 billones y el Banco de la República había identificado 367,7 billones de funcionamiento, 90 billones de inversión y 118 billones para servicio de la deuda.
Pero aquí empieza la incomodidad. El nuevo Gobierno, que llegó al poder prometiendo austeridad y una reducción del tamaño del Estado, no presenta un presupuesto más pequeño sino uno 59,2 billones mayor. Y la pregunta no es de izquierda ni de derecha. Es una pregunta elemental de contabilidad pública: ¿qué cambió entre una cifra y la otra?
El Gobierno tiene una respuesta: había obligaciones que no estaban suficientemente presupuestadas, y el terremoto ocurrido este mes agregó necesidades nuevas. El ministro de Hacienda ha explicado que el nuevo proyecto busca sincerar las cuentas y atender obligaciones esenciales. Esa explicación puede ser válida. Pero entonces necesitamos ver la radiografía completa, peso por peso. No basta con decir que el presupuesto anterior era falso o que el nuevo es el «presupuesto de la Verdad». La verdad, en materia fiscal, tiene la mala costumbre de exigir una hoja de cálculo.
La comparación muestra dónde está la discusión: el aumento del presupuesto no se concentra en inversión, sino en funcionamiento y, sobre todo, deuda.
Miremos los tres grandes cajones del presupuesto. Funcionamiento: $392,5 billones. Deuda: $155,4 billones. Inversión: $86,9 billones. En otras palabras, de cada cien pesos presupuestados, cerca de 62 se van a mantener funcionando el Estado, 24,5 a atender el servicio de la deuda y apenas 13,7 a inversión. La propia Cámara de Representantes resume la distribución en 62%, 24% y 14%.
Aquí aparece el primer problema para quienes creemos que Colombia necesita un Estado más pequeño, no simplemente un Estado con mejores cuentas. El funcionamiento aumenta en $24,8 billones frente al proyecto anterior. No sería serio llamar burocracia a todo ese aumento: allí están transferencias, pensiones, salud, educación y otras obligaciones legales. Pero precisamente por eso hay que preguntar algo más incómodo: ¿cuánto de ese incremento es inevitable y cuánto es una decisión política del nuevo Gobierno?
Si la respuesta es que casi todo es inevitable, entonces el problema no se resuelve con un recorte de una vigencia. Se necesitan reformas que modifiquen la trayectoria del gasto. Un Estado puede adelgazar en un discurso y engordar en el presupuesto si nadie toca sus obligaciones permanentes.
La estructura del nuevo PGN: la deuda ya ocupa casi una cuarta parte del presupuesto.
El segundo problema es la deuda. El servicio pasa de 118 a 155,4 billones de pesos: 37,4 billones de pesos adicionales. Es el mayor salto de los tres componentes. Conviene hacer aquí una precisión: servicio de deuda no significa automáticamente nueva deuda; incluye intereses y amortizaciones. Pero sí significa que una parte cada vez mayor del presupuesto está comprometida por decisiones financieras del pasado. El propio Gobierno señala que este rubro alcanza un máximo histórico.
¿Es sostenible un presupuesto de 634,9 billones? Mi respuesta es prudente: puede ser financieramente viable en el sentido de que el Estado tiene instrumentos para financiarlo (nuevos impuestos, deuda o emisión de masa monetaria. Las tres son MALAS.), pero no lo considero tranquilizador desde el punto de vista de la sostenibilidad fiscal. Hay una diferencia enorme entre poder pagar una cuenta y estar en una trayectoria saludable. Si para sostener el gasto se requiere una carga tributaria mayor y un recurso creciente al endeudamiento, el problema no desaparece, al contrario, se desplaza hacia los contribuyentes de mañana.
La cifra que más me preocupa, sin embargo, no es la deuda sino lo que ocurre con la inversión. Baja de 90 a 86,9 billones de pesos. Es decir, mientras el funcionamiento aumenta y el servicio de la deuda se dispara, la inversión pública retrocede. Desde una posición liberal no creo que la solución sea pedir al Estado que invierta cada vez más. Creo que el crecimiento debe estar encabezado por la inversión privada. Pero entonces el Gobierno debe crear las condiciones para que esa inversión llegue, esto es, seguridad jurídica, infraestructura eficiente, reglas estables, impuestos competitivos, es decir, bajos y pocos y una burocracia que no asfixie al empresario.
La paradoja es evidente: un Gobierno que prometió reducir el tamaño del Estado presenta un presupuesto mayor y con una inversión menor. El Gobierno está equivocado. Significa que todavía no ha demostrado la parte más importante de su promesa: dónde está la reducción estructural del Estado.
Y aquí entra la reforma fiscal. El Gobierno habla de un ajuste del gasto y de una reforma tributaria. Ambas cosas pueden coexistir con un presupuesto mayor, pero solamente si se compara el ajuste contra una línea base tendencial más alta. Si se dice, en cambio, que se están reduciendo 40 o 47 billones de pesos frente al proyecto de Petro, las cifras agregadas no lo muestran: el presupuesto pasa de 575,7 a 634,9 billones de pesos. La diferencia debe explicarse con absoluta transparencia.
Y hay una distinción que en Colombia solemos olvidar. Aumentar impuestos no es reducir el gasto. Aumentar impuestos puede reducir el déficit. Reducir el gasto también. Pero solo la segunda operación reduce directamente el tamaño del Estado. Si el propósito es construir un Estado más pequeño, la pregunta no puede ser únicamente cuánto recauda Hacienda, sino cuánto deja de gastar y qué obligaciones logra reformar.
¿Qué pasa con infraestructura, educación y salud? El nuevo presupuesto alivia algunas de las tensiones del proyecto anterior porque incorpora obligaciones que el Gobierno consideraba insuficientemente financiadas, especialmente en salud, pensiones y subsidios, y el terremoto obliga a considerar nuevas necesidades de reconstrucción. Pero eso no significa que todos los sectores estén automáticamente mejor. La inversión total cae. Por eso no basta con mirar cuánto recibe nominalmente un ministerio, hay que mirar cuánto queda para inversión nueva después de financiar nóminas, transferencias, funcionamiento y obligaciones legales. El proyecto anterior ya había recibido críticas por recortes en vías y educación.
El Congreso tiene ahora una tarea difícil. El presupuesto debe estar aprobado antes del 20 de octubre. El trámite comienza prácticamente desde cero con un proyecto sustancialmente distinto. El Congreso ya había señalado, tras la devolución del primer proyecto, que las comisiones económicas debían estudiar nuevamente el texto y que posteriormente pasaría a las plenarias.
Ese calendario es demasiado corto para que el Congreso se limite a votar un número global. 634,9 billones de pesos no es una cifra que deba aprobarse por confianza política. Debe examinarse la fuente de cada peso, la rigidez de cada obligación y el impacto que tendrá cada decisión sobre la deuda futura. La velocidad legislativa no puede convertirse en una excusa para sustituir el debate técnico por la disciplina de las mayorías.
Mi conclusión, entonces, es incómoda pero sencilla. Abelardo puede tener razón al decir que recibió unas cuentas peor de lo que parecían. Puede tener razón al aumentar el presupuesto para reconocer obligaciones reales. Puede incluso tener razón al utilizar una reforma tributaria para cerrar una parte del agujero fiscal. Lo que todavía no ha demostrado es algo distinto: que pueda hacer todo eso y, al mismo tiempo, reducir el tamaño del Estado.
Ese es el verdadero examen del nuevo Gobierno. No si consigue aprobar 634,9 billones de pesos antes del 20 de octubre. Eso es política parlamentaria. El examen económico será saber si en 2028 necesitaremos un presupuesto todavía mayor para sostener las mismas obligaciones. Si la respuesta es sí, habremos corregido una cuenta, pero no habremos corregido el problema.
Un país no se vuelve más próspero porque su presupuesto sea más grande ni porque su déficit aparezca mejor maquillado. Se vuelve más próspero cuando cada peso que el Estado extrae de la sociedad produce un beneficio que justifique su costo y cuando el sector privado tiene espacio para invertir, producir y crear empleo. Colombia necesita un Estado que funcione. Pero, sobre todo, necesita un Estado que sepa dónde termina su responsabilidad.
Y por último: ningún congresista que sea responsable, y de esos en Colombia hay pocos, debería aprobar ningún Presupuesto General de la Nación que esté desfinanciado y, peor aún, que tenga Déficit Fiscal. El PGN presentado por el gobierno tiene un déficit de 9.4% del PBI, es una barbaridad. El PGN está financiado presupuestalmente, pero una parte muy importante de esa financiación proviene de deuda y otras operaciones de capital. Si el PGN 2027 está financiado, ¿cuánto de esos $287,7 billones de recursos de capital corresponde a nuevo endeudamiento? ¿Cuánto de ese endeudamiento será necesario para cubrir el déficit fiscal y cuánto para refinanciar obligaciones que vencen?
Casi la mitad del PGN —45,3%— no proviene de ingresos corrientes, sino de recursos de capital. En estos recursos de capital se encuentran: 1) endeudamiento interno, 2) endeudamiento externo, 3) colocación de TES, 4) rendimientos financieros y 5) excedentes y otros recursos de capital. En otras palabras, el PGN para el 2027 será financiado con DEUDA.
Nota: el PGN presentado por el gobierno de Abelardo de la Espriella NO es de él. Es del gobierno anterior. Dice el actual gobierno que «sinceró» las cuentas, lo cual está bien. Sin embargo, eso no es patente de corso como para que el gobierno se desentienda por completo y haya aumentado el monto respecto del que radicó el gobierno Petro. Hubiese manejado mejor el pago del servicio de la deuda mandando un mensaje a los inversionistas extranjeros de tranquilidad pero lo que aparece es que el PGN para 2027, en casi la mitad, se financiará con recursos de capital que, en su inmensa mayoría, es DEUDA. Pero no solo eso, sino que además aumenta el déficit fiscal, lo cual es INSOSTENIBLE.
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