“La bureaucratie, pouvoir gigantesque mis en mouvement par des nains …”
(Balzac, Les employés)
La República de Colombia nacida del Congreso de Cúcuta de 1821 empezó con cuatro Secretarías Presidenciales: Interior, Hacienda, Relaciones Exteriores y Guerra y Marina. En 1863 se crea la del Tesoro, curiosa escisión de la de Hacienda. Con estas cinco, más las de Fomento e Instrucción Pública, creadas ambas en 1880, llegamos hasta la Constitución de 1886, que les cambia el nombre por el de Ministerios que mantienen hasta la actualidad. El siglo XIX terminó con 7 ministerios, pues el de Justicia, creado en 1890, tuvo una vida efímera y se fusionó con el de Gobierno, antes Interior, del que se había desprendido.
Ya en el Siglo XX, bajo el gobierno del General Rafael Reyes, se crea el Ministerio de Obras Públicas y se fusionan los de Hacienda y Tesoro. En 1913 se crea el de Agricultura, el de Correos y Telégrafos en 1923, en 1938 y 1940 nacen los de Trabajo y Minas y Petróleos, en fín, el de Higiene es de 1946. Como el de Justicia reaparece en ese mismo año, a mediados del siglo se tienen 13 ministerios.
Con algunos cambios de nombre, el número de 13 ministerios se mantuvo inalterado hasta los años 90. Ese número resultó muy adecuado durante los 16 años de el Frente Nacional pues el gabinete paritario de liberales y conservadores se garantizaba nombrando como Ministro de Defensa al militar del más elevado rango. En los noventa aparecen otros tres ministerios: comercio exterior, ambiente y cultura. Y el siglo XXI empieza con 16.
El gobierno de Álvaro Uribe consiguió del Congreso la aprobación de la ley 790 de 2002 mediante la cual se fusionaron los ministerios del Interior y de Justicia; los de desarrollo económico y comercio exterior y los de trabajo y salud. El Ministerio del Medio Ambiente asumió algunas funciones del de desarrollo económico y pasó a llamarse Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Por unos pocos años el gabinete volvió a la mágica cifra de 13.
En su primer gobierno, Juan Manuel Santos echó por la borda el esfuerzo descomunal y único en toda nuestra historia republicana de Uribe Vélez por reducir el tamaño del gabinete de gobierno. Con la ley 1444 de 2011 resucitó todos los ministerios a los que Uribe Vélez había dado de baja y creó una multitud de agencia para acompañar, completar, sustituir o estorbar ¡vaya uno a saber! el trabajo de los ministerios. Y así el número de ministerios volvió a 16.
El presidente Iván Duque Márquez, que en esto de los ministerios siguió más a Santos que a su supuesto mentor Uribe, se inventó el de Ciencia, tecnología e innovación y el de Deporte, ampliando la mesa del consejo de ministros a 18. En realidad, son 19, pues el director del DNP tiene rango ministerial.
Pero los ministerios no vienen solos, usualmente vienen con viceministerios y otras arandelas. En efecto, así como ellos son como planetas que orbitan alrededor de la presidencia, en torno a cada ministerio giran como satélites una serie de dependencias – agencias, unidades, fondos, etc. — que supuestamente le ayudan a cumplir su objetivo misional. El Ministerio de Transporte tiene cinco de esos satélites al igual que los de Salud, Minas y Energía y TIC. Agricultura tiene cuatro y Minambiente como cuarenta, incluidas las CAR.
Son por lo menos 150 los objetos que conforman ese sistema planetario-burocrático que se alimenta del presupuesto general de la nación con unos gastos de personal de 25 billones de pesos. Un ahorro de 2,5 billones no parece imposible de alcanzar con algunas fusiones, supresiones y reducciones de nómina.
Pero no hay que hacerse muchas ilusiones. Excepción hecha de la reducción temporal de Uribe Vélez, el gabinete ministerial colombiano ha seguido la marcha inexorable de la ley de Wagner – Adolph, el economista; no Richard, el músico – que pronostica el crecimiento del tamaño del gobierno a un ritmo incluso superior al de la economía.
Según Wagner, que era un socialista de cátedra, y sus modernos seguidores, ese crecimiento es el resultado la demanda de bienes públicos indivisibles que supuestamente solo pueden proveerse por el gobierno. Probablemente hay algo de eso, pero hay mucho más de la acción de un par de personajes que, según Balzac, son a la vez creación y creadores del gobierno hipertrofiado: el funcionario y el hombre de estado.
En pequeño ensayo titulado Fisiología del funcionario, Honoré de Balzac caracterizó los dos tipos humanos que conforman el entramado de la burocracia. El funcionario es un hombre que para vivir necesita su sueldo y no puede abandonar el puesto porque no sabe otra cosa que el papeleo. A diferencia del funcionario, que vive para servir al gobierno pues no tiene alternativa, el hombre de estado, que hoy llamaríamos el político profesional, vive para servirse del gobierno. El interés combinado de esos personajes es, según Balzac, la fuerza que impulsa el crecimiento del gobierno y el mayor obstáculo a su reducción.
La persistencia de la burocracia por la acción de los “funcionarios” y los “hombres de estado”, la estudia Balzac en su maravillosa novela Los empleados, donde cuenta la historia Xavier Rabourdin, sesudo empleado gubernamental de la época de la restauración borbónica, que aspira a ascender en la administración pública para hacerla más reducida, pero a la vez más eficiente y eficaz. Desgraciadamente, el ambicioso proyecto de reforma es descubierto por sus mediocres compañeros de oficina quienes, aterrados por las ideas de Rabourdin, conspiran en contra suya con un poderoso hombre de estado, obligando a renunciar al infortunado reformador.
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