Treinta años del apagón o racionamiento de 1992

En todas las economías, incluso las más ricas y avanzadas, permanentemente se están racionado bienes y servicios. El sistema de precios busca dar información sobre la abundancia o escasez de un bien o servicio, el racionamiento es muestra de una condición de borde en el mercado cuando los agentes no logran reaccionar oportunamente para aprovechar los escenarios de precios altos. También los bienes y servicios públicos y los meritorios – seguridad, justicia, salud, educación, etc. – que se financian con los impuestos, están sometidos a niveles importantes de racionamiento, especialmente en economía pobres. La energía eléctrica también está racionada, para quienes carecen por completo de ella o tienen acceso a un suministro limitado, como es el caso de parte de los habitantes de las zonas no interconectadas del País.

El racionamiento obligatorio o administrativo de energía eléctrica, como cualquier otro, surge de la escasez, pero es especialmente notorio, tanto por las circunstancias que lo originan como por la dimensión de sus impactos. La escasez del racionamiento es súbita y, para la mayoría de la gente, totalmente inesperada. Adicionalmente, esa escasez se hace sentir de forma amplia y generalizada, sin respetar, en principio, circunstancias particulares de condición económica o social. No hay nada más democrático e igualitario que un racionamiento de electricidad, su efecto impacta a toda la sociedad independientemente de las condiciones socio-económicos de las personas, tanto empresas como hogares padecen por la ausencia de este bien primario.

 Antes de la interconexión eléctrica nacional a finales de los años sesenta y principios de los setenta, los racionamientos de energía eran localizados en los cinco subsistemas eléctricos existentes en el País. Bien podía ocurrir que en los departamentos de la Costa Atlántica o en el Valle del Cauda se estuviera racionando, mientras los que los embalses de Cundinamarca o de Antioquia tenían vertimientos.  La interconexión permitió superar esa grave ineficiencia y otras inherentes a los sistemas eléctricos aislados, pero dio lugar a nuevos problemas, entre ellos el de la aparición de los racionamientos de escala nacional.

Con la interconexión nacional aparece la planeación integrada de la expansión de la capacidad y la operación integrada de las centrales existentes. Lo primero significa que las nuevas plantas se construyen para atender el crecimiento de la demanda nacional y, lo segundo, que las plantas existentes se operan conjuntamente para abastecer la también la demanda nacional. Si las cosas marchan bien, todo mundo sale ganando; pero cuando hay fallas en la expansión o la operación se afecta a todo el País en la forma de racionamiento. Así, el riesgo racionamientos que afectan a todo o gran parte del País, aparece en marzo de 1972, con la entrada en operación de la red central de interconexión, que conectaba los subsistemas de Oriente, Centro y Occidente del País.

Antes del de 1992, el País había padecido dos racionamientos de escala nacional; el primero, durante los últimos meses de 1976 y los primeros de 1977, y el segundo, desde diciembre de 1980 y casi todo 1981^[1]. En ambos casos la intensa sequía fue el factor detonante y en ambos la situación se vio agravada el atraso en la entra en operación de grandes proyectos hidroeléctricos y la indisponibilidad del parque térmico, que hizo muy vulnerable el sistema ante hidrologías criticas o contingencias técnicas.

El racionamiento de 76/77 se desencadenó, en efecto, por una fuerte sequía y se vio agravado por el colapso técnico de la Central Hidroeléctrica de Caldas (190 MW), que disminuyó su generación en 85% durante 4 meses. Además, Chivor I (500 MW) llevaba un atraso de 15 meses en septiembre de 1976 cuando fue decretado el racionamiento. Por otra parte, Guatapé (560 MW), ya terminada, no pudo entrar en operación oportunamente por demora en el llenado del embalse a causa de las movilizaciones promovidas por sus opositores. Inicialmente, el racionamiento afectó los departamentos de Caldas, Quindío, Risaralda, Huila, Tolima y Valle del Cauca. Posteriormente se extendió a el Oriente – Cundinamarca, Boyacá y los Santanderes – y al sistema de EPM, para poder realizar exportaciones de energía a los departamentos de Occidente cuya situación era muy penosa. El racionamiento, en general, fue de 10 horas diarias en el sector residencial, pero en algunos meses alcanzó 13 horas en el Valle del Cauca. El racionamiento terminó con la llegada de las lluvias en abril y la entrada en operación de Chivor I.

El racionamiento de 80/81 comenzó como un racionamiento de potencia ocasionado por la salida de la central San Jorge a causa de un incendio; al mismo tiempo que se realizaban mantenimientos preventivos en unidades térmicas destinadas a la atención de picos de demanda. Entre septiembre y octubre de 1980 se racionó el 18% de la demanda máxima. En noviembre, la disminución de las reservas de regulación multianual conjugada con el atraso de Chivor II (500 MW) y San Carlos I (500 MW) dio paso a un racionamiento de energía que se extendió hasta diciembre de 1981. Para evitar el racionamiento por el atraso de los grandes proyectos, se había aprobado la realización de un plan de emergencia consistente en la instalación de cuatro unidades térmicas a carbón de 66 MW cada una y una a gas de 100 MW. Por problemas financieros el plan no se ejecutó y el racionamiento fue inevitable afectando especialmente al Oriente y a las electrificadoras del ICEL y CORELCA. El racionamiento terminó con la entrada de los grandes proyectos^[2].

Aunque esos dos racionamientos causaron perjuicios económicos e incomodidades, no llevaron a un cuestionamiento a un cuestionamiento del modelo del sector eléctrico y, mucho menos, causaron una gran reacción social o política. Otro fue el caso de racionamiento de 92/93, conocido como el apagón, que dio lugar a un cambio normativo e institucional que sacudió el sector eléctrico desde sus mismas bases.

Entre el 2 de marzo de 1992 y el 7 de febrero de 1993, el país estuvo sometido a un racionamiento forzoso de electricidad. Durante 343 días, el servicio de los usuarios residenciales, comerciales y oficiales se interrumpió hasta 10 horas diarias, en el período de mayor intensidad. A la industria se le racionó mucho menos. Se racionaron 2.400 GWh, equivalentes a 15% de la demanda.

En la aplicación del racionamiento se buscó limitar el impacto al sector productivo, lo que permitió que, en 1992, el PIB creciera 4%. No obstante, su elevada concentración en el sector residencial elevó su costo en términos de confort y bienestar, El racionamiento o, mejor, el apagón, como se le denominó en esa época, fue el catalizador del proceso de reformas y transformaciones del sector eléctrico que, siguiendo los lineamientos establecidos en la Constitución de 1991, se desencadenaría con la expedición de las leyes 142 y 143 de 1994, que aún conforman, con cambio menores, el marco legal del sector.

Inmediatamente después de que fuera decretado el racionamiento, el gobierno del Cesar Gaviria y las entidades de control – Procuraduría y Contraloría – desataron una amplia cacería de brujas contra directivos y técnicos de las empresas eléctricas y funcionarios y ex – funcionarios gubernamentales relacionados con el sector eléctrico. Entre directivos, técnicos y funcionarios públicos, fueron 72 las personas acusadas de ser responsables del “apagón”; 17 de ellas destituidas por el presidente Gaviria y todas sometidas a investigaciones administrativas y fiscales de las que finalmente salieron airosas. No obstante, entre la gente quedó la sensación de que el racionamiento había sido causado por las acciones o las inacciones de un grupo de funcionarios ineptos y corruptos. Las cosas son mucho más complejas.

El factor detonante del racionamiento fue la hidrología extremadamente pobre que se presentó en 1991 y 1992, a causa del Fenómeno de El Niño. Este fenómeno climático, que se presenta cada 3 ó 7 años, se caracteriza por un calentamiento excepcional del Océano Pacífico Sur que debilita o cambia la dirección de los vientos Alisios alterando el régimen de lluvias de los países de América Latina, especialmente los que tienen costa sobre el Pacífico, Colombia entre ellos.

Una hidrología pobre no conduce necesariamente a un racionamiento si se dispone de mayor capacidad de generación hidráulica y/o de un buen respaldo de generación térmica, capacidad instalada disponible y combustible para mover las máquinas. En 1992, estas dos circunstancias – que habría evitado el racionamiento o lo habrían hecho mucho menor – brillaron por su ausencia.

En efecto, al igual que en los de 76/77 y 80/81, al momento de decretarse el racionamiento de 92/93, el Guavio, un proyecto de 1260 MW presentaba un atraso de seis años. Con la operación de dos de las cinco unidades del Guavio se habría cubierto ampliamente la demanda racionada También se habría evitado el racionamiento con poco menos de 400 MW térmicos operando a plena carga.

A principios de 1992, el sistema eléctrico contaba con 18 plantas térmicas que sumaban una capacidad nominal de 2.139 MW, el 22% del total. Varias de esas plantas presentaban problemas de obsolescencia que era conocidos hasta el punto de que en 1988 se había diseñado un Plan de Recuperación de Unidades, que nunca se ejecutó. El hecho es que la capacidad efectiva del parque térmico solo era de 63% al inicio del racionamiento, ha debido ser de 75% de haberse ejecutado el plan. Esos 250 MW habrían permitido suplir poco más de 80% del déficit.

Llegados a este punto, hay que responder dos preguntas: ¿por qué se atrasaron los grandes proyectos hidráulicos? y ¿por qué no se ejecutó el plan de recuperación de unidades para garantizar la adecuada disponibilidad del parque térmico?.

Como ya se indicó, todos los racionamientos fueron desencadenados por una pobre hidrología, resultante del fenómeno de El Niño, cuyos efectos se vieron magnificados por el retraso en la entrada en operación de importantes proyectos hidroeléctricos y la indisponibilidad del parque térmico. Sin embargo, en los racionamientos de 76/77 y 80/81, aunque resultantes de problemas técnicos y financieros, esas fueron situaciones no deseadas, mientras que en 92/93 fueron en cierta forma provocadas por los mismos arreglos institucionales del sector.

En ese entonces, la naturaleza de la vinculación del Gobierno Nacional con el sector eléctrico era extremadamente compleja. Era el garante de la deuda de las empresas, como lo exigía la financiación por parte de la banca multilateral. Adicionalmente, participaba de la propiedad de varias empresas y varios ministros hacían parte de la junta directiva de ISA, donde se toman las decisiones de expansión y se hace el seguimiento periódico a la operación del sistema. La regulación tarifaria se hacía por la Junta Nacional de Tarifas, dependencia del Departamento Nacional de Planeación.

Todas las compañías del sector eléctrico eran 100% públicas, con un alto componente político en su estructura corporativa y toma de decisiones, lo que llevaba a una constante rotación de los directivos cada vez que había un cambio en el Gobierno de turno.

A causa de una generación interna insuficiente, por un sistema tarifario precario y altamente intervenido, desde finales de los años 70 el sector eléctrico empieza a depender de los recursos del Gobierno Nacional para servir su deuda con la banca multilateral a razón de US$ 150 millones anuales, cifra que a finales de los 80 llega a los US$ 300 millones. Entre 1980 y 1987, el 37% de los intereses de la deuda pública externa de la Nación corresponde al sector eléctrico.  A mediados de los 80, el sector eléctrico, con US$ 400 millones, explica la tercera parte del déficit fiscal^[3].  En 1984/85 se decreta una devaluación del 50%, acompañada de la congelación de tarifas eléctricas.

A diciembre de 1991, con una deuda de US$ 4.941 millones de dólares^[4], cuyo servicio debe asumir en su mayor parte, el sector eléctrico es el principal problema macroeconómico del Gobierno Nacional. Por eso, cuando los analistas del Banco Mundial^[5] y los técnicos del Ministerio de Minas y Energía^[6] empiezan a hablar de exceso de capacidad de generación, es mayor la tolerancia con el atraso de los planes de inversión que a fin de cuentas se traduce en un menor ritmo de desembolso de los créditos de la banca multilateral.

El Gobierno Nacional tenía los medios para impulsar la ejecución del Plan de Recuperación de Unidades que estaba a cargo de ISA y Corelca y también disponía de mecanismos de apremio para acelerar el avance del Guavio y Porce II. No es que hubiera un plan concertado para desacelerar la ejecución de esos proyectos, sino que las señales de sobre capacidad y del extremo endeudamiento apuntaban en esa dirección. Adicionalmente, la experiencia de racionamientos anteriores, indicaba a los agentes que el atraso en la ejecución de los proyectos no tenía consecuencias para las empresas ni sus directivos.

Carlos Enrique Moreno Mejía, gerente de EPM en la época del racionamiento, resumió la problemática institucional del sector con las siguientes palabras:

“En un sector manejado casi en su totalidad por el gobierno nacional, el racionamiento no es más que la suma de sus equivocaciones, incoherencias y falta de políticas. Todo esto agravado por una hidrología extremadamente crítica, que hizo poner en evidencia todos los errores pasados”^[7]

Como en los anteriores, al racionamiento de 92/93 se respondió con un apresurado programa de expansión de la capacidad de generación térmica. Lo novedoso es que en esta oportunidad se buscó y se obtuvo la participación de inversionistas privados bajo la modalidad de contratos de compra de largo plazo o “power purchase agreement”. Así se construyeron las plantas de Termo-Valle, Termo-Candelaria y Termo-Flores, entre otras. De esta forma la inversión privada volvía al sector eléctrico del que había salido muchas décadas atrás.

Haciendo uso de las facultades de la emergencia económica decretada con ocasión del racionamiento, el gobierno del Gaviria, mediante decretos, adelantó buena parte de las reformas institucionales que se concretarían en las leyes 142 y 143. Los puntos más destacados de dichas reformas fueron los siguientes:

1. Estricta separación orgánica de las funciones del gobierno en el sector eléctrico con la creación de tres nuevas entidades, a saber: CREG, para la regulación; UPME, para la planeación y Superservicios, para la protección de los usuarios, ésta última venía desde la constitución del 91.

1. Adopción de un marco legal y regulatorio único para las empresas de servicios públicos (ESP) independiente de la naturaleza de su propiedad.

1. Separación de los aspectos sociales del servicio de sus aspectos comerciales y financieros, mediante la creación de un régimen de subsidios general financiado con contribuciones parafiscales o aportes presupuestales.

1. Separación de las actividades del sector eléctrico y competencia en los segmentos donde es posible y regulación competitiva en los que no lo es. Libre entrada a generación, competencia en comercialización, competencia por la expansión en transmisión y regulación competitiva en distribución.

1. Incentivos económicos fuertes a las empresas y obligaciones tributarias como en cualquier otra actividad económica.

Esos cinco son los pilares fundamentales del modelo del sector eléctrico colombiano que emergió de las reformas de los 90 y de las cuales el racionamiento de 1992/93 fue importante catalizador.

Otras columnas del autor en este enlace: https://alponiente.com/author/luisguill/

Bibliografía.

Banco Mundial (1990) Colombia: The Power Sector and the World Bank, 1979-1987. Report No 8893, Volume I: Overview. Washington, june 1990.

Cuervo, Luis Mauricio (1992). De la vela al apagón. CINEP, Bogotá 1992.

Jiménez Morales, Germán (1992). Tras las huellas del apagón. Edinalco, Medellín, 1992.

Jiménez Morales, Germán. (1996) Colombia se apaga: el caos del sector eléctrico. Editorial Planeta, Bogotá, 1996.

* Este artículo está basado en un estudio realizado por ECSIM titulado “EL SECTOR ELÉCTRICO COLOMBIANO TREINTA AÑOS DESPUÉS DEL RACIONAMIENTO DE 1992”, en el cual participaron Diego Gómez, Alfredo Trespalacios, Juan Felipe Vélez y Luis Guillermo Vélez. Una versión resumida fue publicada en el periódico El Colombiano de Medellín, el 21 de diciembre de 2022, con el título: “Hace treinta años no hubo alumbrados navideños en Medellín, ¿por qué?”.

[1] Banco Mundial (1990) Páginas 15 – 16. Cuervo (1992). Páginas 166-167.
[2] La descripción de los racionamientos de 76/77 y 80/81 es tomada de los trabajos de Francisco Javier Ochoa Franco mencionados en la bibliografía.
[3] Banco Mundial (1990) Página 5.
[4] Distribuida así: EEB Guavio: 1.531; ISA: 1178; Betania: 539; Corelca: 458; EPM: 477; ICEL 318; CVC: 381 y electrificadoras departamentales: 89. EPM era la única que servía con su generación interna la totalidad de su deuda.
[5] “…en 1985, el sistema de generación colombiano entró en un período de exceso de capacidad que se espera dure hasta 1993/94” se lee en Banco Mundial (1990) Página 16.
[6] En octubre de 1991, la Comisión Nacional de Energía, entidad técnica adscrita al Ministerio de Minas y Energía, conceptuó que para 1992 habría un exceso de oferta de energía de 13%, de 18% en 1994, 12% en 1996 y 3% en 1998.  Véase: Jiménez, G (1992) Página 33.
[7] Jiménez (1996) Página 127.