Los planes de desarrollo aparecieron en el País en el gobierno de Alberto Lleras Camargo (1958-1962) quien adoptó el llamado Plan Decenal, elaborado por la CEPAL; dejando de lado la propuesta elaborada por técnicos del Banco Mundial, bajo la dirección de Lauchlin Currie, denominada Operación Colombia[1].
Gobiernos siguientes, a partir de Pastrana Borrero, presentaron sucesivos planes con esos nombres llamativos en los que los mercaderistas de la política tratan de sintetizar la visión del desarrollo del gobierno de turno. Solo por el nombre, el que más me ha gustado es Para cerrar la brecha, de López Michelsen; por su contenido y trascendencia en la historia económica del País, los de Pastrana Borrero y Turbay Ayala, ambos con denominaciones pesadamente burocráticas: Las Cuatro Estrategias y Plan de Integración Nacional, respectivamente[2].
Los planes que se presentaron los sucesivos gobiernos hasta 1990, incluido el de Cesar Gaviria, La revolución pacífica, constaba de dos partes: una primera general, donde se presenta la visión, los objetivos, las metas, las estimaciones, etc.; y una segunda, el presupuesto plurianual de inversiones. Esto cambió a partir del plan de Pastrana Arango, Cambio para construir la paz, al que se le incorporó una tercera parte compuesta por un articulado legal mediante el cual se expedían nuevas disposiciones o se modificaban existentes que se consideraban necesarias para la ejecución del Plan. Por eso esa tercera parte recibió el nombre de “Disposiciones Instrumentales” o “Mecanismos de Ejecución del Plan”.
Así las cosas, desde entonces, todo plan de desarrollo en Colombia consta de tres partes:
- Parte General, también denominada Bases del Plan
- Plan Plurianual de Inversiones.
- Disposiciones Instrumentales o Mecanismos de ejecución.
La incorporación de esta tercera parte está basada en una interpretación totalmente inconveniente desde el punto de vista de la institucionalidad democrática del numeral 3 del artículo 150 de la Constitución sobre las funciones del Congreso, que a la letra dice:
“Aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos”
El almendrón del asunto está en la parte resaltada que se interpretó como una autorización para cambiar, temporalmente, cualquier norma preexistente, si supuestamente dicho cambio era necesario para la ejecución del plan.
Ningún gobierno, después Pastrana Arango, se abstuvo se usar esa atribución y ningún político, gremio, grupo de interés o lobista se abstuvo de tratar de usarla en su beneficio, mediante la introducción, supresión o medicación de algún articulillo. El trámite regular de una ley, incluso con un congreso servil y poco propenso a la discusión seria, es siempre incierto. Por eso, la expresión, “metámoslo en la ley de plan”, hizo carrera en todos los medios políticos y gremiales. De esa forma las leyes del Plan de desarrollo se fueron llenado de micos, mejor aún, de manadas de micos, cada vez más grandes y ruidosas.
Parece discutible que el mero hecho de llamar “disposiciones instrumentales” o “mecanismos de ejecución” le confiera al heteróclito conjunto de artículos incluidos en la ley del plan la unidad de materia que exige el artículo 158 de la Constitución. Pero, además, al tiempo que se le urge aprobar artículos sobre los más variados asuntos, los congresistas están discutiendo la distribución territorial de los recursos del Plan Plurianual de Inversiones, lo cual le da al ejecutivo un poder de coacción muy grande. En el plan de la potencia mundial de la vida son 780 billones.
Este asunto de las “disposiciones instrumentales” lo discutí con muchos congresistas y lobistas y tengo la impresión de que la mayoría de ellos pensaban que eso de meter articulitos subrepticiamente era indecoroso, malo para la institucionalidad democrática. De esas cosas indecentes que se hacen cuando se está metido en la masa, pero de las que nos avergonzamos en el fondo del corazón.
El hecho es que ahora se viene el gobierno de Petro Urrego con un proyecto de ley de plan de 240 artículos que toca toda universo legislativo, al que no se le escapa ninguna materia o sector de actividad económica. Pero como si fuera poco, hay nueve artículos (46, 87, 102, 126, 132, 162, 168, 173, 205) que de aprobarse darían al ejecutivo facultades para expedir decretos con fuerza de ley.
Viniendo de un gobierno tan hostil a la actividad empresarial privada y tan proclive a la estatización de todo, me parecen muy inquietante el 205, sobre reforma de las Superintendencias de Industria y Comercio y de Sociedades, el 168, sobre el grupo Bicentenaria y el 173 sobre el grupo empresarial del sector eléctrico.
Los cambios a leyes preexistentes mediante las “disposiciones instrumentales” tienen vigencia durante el período del plan. Con las facultades esta limitación desaparece y el gobierno queda habilitado para expedir en esas materias legislación permanente.
[1] Era el de la CEPAL un plan intervencionista, proteccionista y agrarista que marcó profundamente la orientación de la política económica en Colombia durante un cuarto de siglo. La visión más liberal de la Operación Colombia solo tuvo episódicas apariciones en los gobiernos de Misael Pastrana (1970-1974) y Julio Cesar Turbay (1978-1982). El plan del gobierno de Petro es una forma exacerbada del viejo plan de la CEPAL.
[2] El de Pastrana Borrero dio un impulso poderoso a la actividad privada, principalmente en la construcción de vivienda y su financiación. El sector de la construcción y el financiero se modernizaron por ese impulso. El Plan de Turbay fue uno de obra pública – carreteras, centrales eléctricas, líneas de transmisión, etc. – que dejó grandes obras de las que aún se beneficia el país.
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