Implementación de los Acuerdos de Paz en Antioquia: aciertos y desaciertos (2)

Capítulo 2: El programa de sustitución de cultivos ilícitos

En la Mesa de Conversaciones de La Habana el tema del narcotráfico fue abordado en el punto cuatro bajo el título Solución al problema de las drogas ilícitas. En principio, se asumió como una imposición del gobierno Santos para avanzar en los diálogos y de paso retomó una antigua propuesta de las Farc-Ep de crear modelos concertados de sustitución de cultivos ilícitos.

Para avanzar en los diálogos, las partes habilitaron una página web,[1] programaron foros, uno nacional realizado en Bogotá los días 24, 25 y 26 de septiembre de 2013, al que acudieron más de 1.250 personas, y otro en el Guaviare los días 1, 2 y 3 de octubre.

En la redacción definitiva del punto cuatro los negociadores incluyeron las observaciones realizadas por los voceros del No tras el plebiscito. Según el Acuerdo de Paz:

Para construir la paz es necesario encontrar una solución definitiva al problema de las drogas ilícitas, incluyendo los cultivos de uso ilícito y la producción y comercialización de drogas ilícitas. Para lo cual se promueve una nueva visión que dé un tratamiento distinto y diferenciado al fenómeno del consumo, al problema de los cultivos de uso ilícito, y a la criminalidad organizada asociada al narcotráfico, asegurando un enfoque general de derechos humanos y salud pública, diferenciado y de género (Mesa de Conversaciones, 2016. Resaltado añadido).

El Acuerdo de Paz concibe el narcotráfico como una cadena de valor compuesta por tres eslabones: 1) los cultivadores, recolectores (raspachines) y familias no cultivadoras; 2) los productores / comerciantes / comercializadores; y 3) los consumidores. No obstante, el Acuerdo hace énfasis desde un enfoque diferencial en la creación de políticas que ofrezcan un “tratamiento especial a los eslabones más débiles de la cadena del narcotráfico que son las personas que cultivan y las que consumen drogas ilícitas” (Mesa de Conversaciones, 2016).

Los cultivadores y recolectores son los encargados de realizar el sembradío y cosecha de las plantaciones de hoja de coca; en ese sentido, son familias que generan la materia prima – conocida como pasta base – que tras un proceso de transformación química – a manos de los productores- deriva en clorhidrato de cocaína. Tanto los cultivadores como los recolectores son pobladores rurales que viven en condiciones de pobreza y marginalidad. Según el Movimiento Campesino de Cultivadores de Coca, Amapola y Marihuana -COCCAM-, son cerca de 230.000 familias que no tienen más alternativa que cultivar hoja de coca e insertarse a circuitos de economías ilícitas (El Heraldo, 2020).

Esa situación de pobreza y marginalidad se encuentra directamente asociada a la precaria presencia del Estado; inclusive, el mismo Acuerdo de Paz concluye: “La persistencia de los cultivos está ligada en parte a la existencia de condiciones de pobreza, marginalidad, débil presencia institucional, además de la existencia de organizaciones criminales dedicadas al narcotráfico” (Mesa de Conversaciones, 2016).

Así las cosas, una política de sustitución emanada desde el Acuerdo de Paz implicaría un desarrollo rural en doble vía. Por un lado, permitiría la rápida transición productiva de las familias cultivadoras, así como la reconversión laboral de las familias recolectoras; y por el otro, integraría las zonas de cultivo al conjunto de la Reforma Rural Integral, especialmente a los PDET y a los Planes Nacionales Sectoriales (PNS). Según el Acuerdo:

 “(…) un aspecto de la solución al problema de las drogas ilícitas es la solución definitiva al problema de los cultivos de uso ilícito, para lo cual es necesario poner en marcha un nuevo programa que, como parte de la transformación estructural del campo que busca la RRI, contribuya a generar condiciones de bienestar y buen vivir para las poblaciones afectadas por esos cultivos (Mesa de Conversaciones, 2016).

Creación del programa de sustitución de cultivos ilícitos

El Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito -PNIS- fue creado mediante el Decreto Ley 896 de 2017 como “un programa enfocado en la promoción de la sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito, a través del desarrollo de programas y proyectos destinados a contribuir a la superación de condiciones de pobreza y marginalidad de las familias campesinas que derivan su subsistencia de los cultivos de uso ilícito” (Art. 1, Decreto Ley 896 de 2017).

Inicialmente, el PNIS se priorizó en 55 municipios de 14 departamentos (Imagen #4). Estos territorios fueron seleccionados a partir de los siguientes criterios: 1. Zonas priorizadas en los PDET; 2. Veredas con mayor densidad de cultivos de uso ilícito y familias cultivadoras; 3. Parques Nacionales Naturales; 4. comunidades acogidas al tratamiento penal diferencial.

Territorios Pnis Colombia. Tomado Fundación Ideas para la Paz -FIP-

En la etapa de socialización el gobierno Nacional suscribió una serie de acuerdos colectivos con organizaciones representativas de las familias cultivadoras y no cultivadoras. Desde enero de 2017 y hasta el primer semestre de 2018, se suscribieron 63 acuerdos colectivos de sustitución a nivel municipal, departamental o regional, que proyectaron la vinculación de 135.000 familias y 120.000 hectáreas (Mejía, 2021). A pesar de este alcance, solo se individualizaron 99.097 familias – 67.234 cultivadoras, 15.003 no cultivadoras[2] y 16.860 recolectoras (UNODC, 2019).

El PNIS en Antioquia

En el departamento de Antioquia, el programa de sustitución de cultivos ilícitos hace presencia en los municipios de Anorí, Ituango, Briceño, Cáceres y Tarazá; en total, son 11.566 familias individualizadas (Tabla #3) que representan el 11,3% del consolidado nacional (UNODC, 2019). Para 2021 se habían invertido en el departamento 162.455 millones, con un avance en la fase de proyectos productivos de tan solo el 16%.

Tabla #3 – PNIS en Antioquia 

El PNIS en el Bajo Cauca 

El Bajo Cauca es una subregión de altísimo interés en la fase de implementación del Acuerdo de Paz. Es un laboratorio para el aterrizaje de la paz territorial, pues además de ser una subregión completamente articulada al PDET del Norte y Nordestes y contar con dos municipios priorizados en el PNIS -Cáceres y Tarazá-, también se encuentra en la categoría de Zonas Más Afectada por el Conflicto Armado -ZOMAC[3]– y desde 2019 forma parte de las Zonas Estratégicas de Intervención Integral -ZEII- o Zonas Futuro[4].

A nivel territorial, la subregión resulta siendo estratégica porque se ubica en las estribaciones de la cordillera Central, entre las serranías de Ayapel y San Lucas, sobre las cuencas de los ríos Cauca y Nechí. Conecta con el Nudo del Paramillo, el Urabá antioqueño y con la costa Caribe. Debido a que está ubicada entre los 30 y 125 metros sobre el nivel del mar (msnm) y a que gran parte de su ruralidad se encuentra en zonas de difícil acceso (Soto, 2019), se propician las condiciones favorables para el cultivo de la hoja de coca de la variedad Erythroxylum Coca Var, también conocida como peruana, Tingo María o boliviana, que se cultiva entre los 0 y los 2000 msnm[5].

De ahí que el Bajo Cauca sea la subregión de Antioquia más afectada por la presencia de cultivos de coca, tan solo entre 2015 y 2018, en el marco del proceso de negociación con las FARC y la puesta en marcha del PNIS, el incremento en las hectáreas fue superior al 500%, al pasar de 2.402 a 13.403 (El Espectador, 2019). Para el año 2017, el arco territorial entre Tarazá, Valdivia y Cáceres con 8.855 hectáreas concentró el 63% de la coca disponible en el departamento; estos cultivos se ubicaban especialmente en los centros poblados de Barro Blanco, El Doce, Raudal Viejo, y La Caucana (Tarazá), y en Puerto Valdivia (Valdivia) (UNODC, 2017). 

El PNIS en Tarazá

En relación con el PNIS, Tarazá concentra la mayor cantidad de familias inscritas en el departamento con 4.120 (UNODC, 2019). Sin embargo, la Asociación de Campesinos del Bajo Cauca Antioqueño -ASOCBAC- varia levemente esa cifra al plantear que en realidad hay 4.113 familias inscritas, que corresponden al 34,92% del censo en Antioquia. Entre ellas: 2.930 (71,23%) son cultivadores, 320 (7,78%) son no cultivadores y 863 son recolectores (16,6%) (Soto, 2020). A pesar de la diferencia entre los datos, si es claro que en Tarazá las familias respondieron con alta expectativa al programa, lo que se evidencia en que para 2020 habían erradicado 2.062 hectáreas con un cumplimiento del 99% (UNODC, 2020).

Sin embargo, la llegada del PNIS se dio entre la expectativa y el temor, pues debido a la rápida reconfiguración y expansión de diversos actores armados tras la salida de las FARC, los corredores de movilidad se convirtieron en zonas de disputa y de múltiples acciones violentas. Así, con estrategias de intimidación y hostigamiento se pretendió desincentivar a los campesinos para que no se inscribieran; es más, varios funcionarios del programa fueron expulsados por milicianos de las zonas en las que estaban haciendo inscripciones (El Espectador, 2019).

El PNIS en Cáceres

El municipio de Cáceres limita al norte con el departamento de Córdoba y el Municipio de Caucasia, por el este con Caucasia y Zaragoza, por el sur con Anorí y Tarazá y por el oeste con Tarazá y el departamento de Córdoba. Es el municipio más extenso de la Subregión del Bajo Cauca con 1.996 Km2 (Plan de Desarrollo Municipal de Cáceres, 2020-2023).

En Cáceres se inscribieron al programa de sustitución 1.671 familias, desagregadas entre: 1.172 cultivadoras, 291 no cultivadoras y 207 recolectores. Al igual que en Tarazá, el compromiso de las familias se ha manifestado en la erradicación de 1.102 hectáreas (UNODC, 2020). En Cáceres, en algunos de sus componentes el PNIS ha avanzado con mayor celeridad que en Tarazá, en mayor medida, por el cubrimiento de la totalidad de los pagos del PAI; un avance del 94% en los proyectos de ciclo corto y el 100% en asistencia técnica; sin embargo, solo el 11% de las familias -equivalentes a 163 proyectos- tiene proyectos productivos de ciclo largo en ejecución (ART, 2021), un panorama muy similar al registrado en Tarazá.

Tal vez, el principal contraste del PNIS en Cáceres frente a Tarazá se encuentra en la cobertura a 193 familias de recolectores, equivalente el 93% de las familias inscritas (ART, 2021).

Ante el enorme retraso en el cronograma de implementación y el incumplimiento en la estructuración de los proyectos productivos de ciclo largo, el mayor riesgo que corre el PNIS en el Bajo Cauca se encuentra en la reintegración de un alto porcentaje de las familias a la economía de subsistencia derivada del narcotráfico -así lo manifestó el concejal Sebastián Mazo en su intervención en el debate de control político-; cediendo a la presión de los actores armados para que retomen los cultivos ilícitos; y conllevando a la profundización de una desconfianza frente al Estado que a mediano plazo imposibilite reparar el tejido social afectado por el conflicto.

Aunque el Acuerdo de Paz concertó una “nueva visión” en el tratamiento al problema de las drogas ilícitas, poniendo énfasis en los eslabones débiles y co-creando con las comunidades un modelo de intervención que derivó en el PNIS; tras cinco años de su creación, el programa no ha cumplido con sus principales objetivos y se encuentra en cuidados intensivos. Sin duda, su reestructuración será uno de los mayores retos del gobierno Petro.

En la administración de Aníbal Gaviria, no se ha creado una política de sustitución que apoye o impulse la consolidación del PNIS o fortalezca las iniciativas productivas de las familias beneficiadas -en el debate de control político la Secretaría de Agricultura solo enunció las inversiones generales en los municipios PNIS-. Tampoco se ha diseñado un modelo alternativo de sustitución o se continuó con el programa Antioquia libre de coca.

El compromiso del gobierno departamental con el PNIS se percibe distante y excesivamente subsidiario a lo planteado desde el gobierno Nacional. En respuesta en el marco del debate de control político, la Secretaría de Agricultura afirmó que “asiste a las reuniones del PNIS”, pero no precisa a qué tipo de reuniones se refiere -o si integra alguna instancia de participación- o en que consiste la estrategia Nación-Territorio asociada a esta política pública.


[1] https://www.mesadeconversaciones.com.co/

[2] Esta categoría agrupa a las familias que no cultivan ilícitos, pero habitan en zonas afectadas por el narcotráfico.

[3] Según el Decreto 1650 de 2017 son el conjunto de municipios considerados como los más afectados por el conflicto, definidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de Planeación – DNP – y la Agencia de Renovación del Territorio -ART.

[4] Las Zonas Futuro son una estrategia civil de intervención y focalización de programas, planes y recursos estatales, en territorios que requieren una acción unificada, interagencial, coordinada, sostenida e integral del Estado, conforme la Ley 1941 de 2018 y el Decreto 2278 de 2019

[5] Recuperado de Oficina de Las Naciones Unidas contra la droga y el delito. http://www.biesimci.org/Ilicitos/produccion/Varcoca.html

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Andrés Mesa

Diputado de Antioquia. Abogado, profesor universitario y expresidente del Partido Liberal en Medellín.

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