“Es una ley eterna que todo hombre que tiene poder tiende a abusar de él; va hasta que encuentra límites”
(Montesquieu, El espíritu de las leyes)
Agradezco al doctor Héctor Hoyos y demás organizadores por haberme invitado a participar en este Foro. Me siento muy honrado y muy complacido de estar en este panel con la doctora María José Bernal, mi querida exalumna, y con mi amigo el doctor Oscar Darío Pérez, con quien he compartido ideas sobre política pública y tributación desde hace muchos años.
En este escrito doy respuesta a las cuatro preguntas que formularon los organizadores, las cuales he incorporado como notas de pie de página.
Colombia y la economía mundial[1]
La colombiana es una economía pequeña. Por volumen de su PIB ocupa el lugar 45 entre 196 países, el 97 por su PIB per cápita y aporta el 0,33% al PIB del mundo y el 0,65% a la población. Es una economía relativamente abierta, – con un grado de apertura de 28% aproximadamente – y los productos primarios representan el 65% de las exportaciones. Finalmente, no nos caracterizamos por hacer las grandes innovaciones tecnológicas que revolucionan los mercados.
En esas condiciones, es comprensible que el ciclo económico de Colombia esté determinado por la dinámica de la economía mundial, es especial de las economías de Estados Unidos, Unión Europea y China con las cuales se realiza el 50% del comercio exterior y hacia las cuales se destina el grueso de las exportaciones primarias. El cuadro 1 presenta las proyecciones de crecimiento del Fondo Monetario Internacional (FMI) para 2023[2].
Cuadro 1
Ahora bien, el hecho de que dependamos tanto de factores externos, no significa que no podamos hacer nada para mitigar el impacto de las recesiones y amplificar el de las expansiones. No soy partidario de lo que llaman políticas contra cíclicas, prefiero una política macroeconómica consistente, neutral y de largo plazo, que deje en el sector privado la responsabilidad de identificar y aprovechar las ventajas comparativas, de crear sus ventajas competitivas y de esquivar los riesgos y aprovechar las oportunidades de la economía mundial. Esa política se resume en los siguientes puntos:
- Tipo de cambio completamente flexible.
- Expansión monetaria neutral y ajustada al crecimiento real.
- Baja presión tributaria y déficit fiscal reducido.
- Apertura comercial total y a la inversión extranjera.
- Mercado laboral libre y ningún control de precios.
Nunca hemos tenido esa clase de política y mucho menos la tendremos bajo el gobierno actual que apunta exactamente en la dirección contraria.
Las proyecciones del FMI son de enero, razón por la cual ya deben incorporar los efectos esperados de la reforma tributaria y de los anuncios de política pública que están minando la confianza inversionista[3] y del consumidor[4]. Aunque el escenario internacional no es el más favorable, en forma alguna es el más trágico. Las políticas internas están agravando el impacto de lo que, de acuerdo con las cifras, es una recesión moderada.
Un crecimiento de 1% significa un retroceso de un punto porcentual en el PIB per cápita, por supuesto más desempleo y mayor pobreza monetaria, todo ello en un ambiente de alta inflación.
Constitucionalismo fiscal[5]
La segunda pregunta se enmarca dentro de la doctrina del Constitucionalismo Fiscal, desarrollada por los economistas de la llamada Escuela de Virginia y, en especial, por James Buchanan, Nobel de Economía de 1986.
El Constitucionalismo Fiscal niega el supuesto del gobierno omnisciente y benevolente del keynesianismo y retoma dos ideas fundamentales formuladas ya por John Stuart Mill desde el siglo XIX:
- El interés del gobierno es una elevada presión fiscal; el de la comunidad pagar tan pocos impuestos como permita la cobertura de los gastos que necesita un buen gobierno.
- El verdadero principio del gobierno constitucional exige que se presuma que se abusará del poder político para alcanzar los objetivos particulares de quien lo detenta[6].
Argumentan, con base en la historia de Estados Unidos y los países de Europa Occidental, que el proceso político ordinario – elecciones periódicas, alternancia en el poder, oposición parlamentaria, etc. – ha sido insuficiente para limitar el crecimiento de la presión fiscal y el tamaño del gobierno. Y ello es así porque “los políticos de cualquier ideología tienen intereses comunes y la posibilidad que tienen para explotarlos a expensas del electorado es muy considerable”[7]. De ahí que sea necesario imponer limitaciones constitucionales para frenar el apetito fiscal del gobierno.
Aunque precarias, en la constitución colombiana hay algunas disposiciones que imponen límites a la arbitrariedad fiscal del gobierno, a saber:
- Los conceptos de sostenibilidad fiscal e incidente de impacto fiscal, incorporados en el artículo 336 por el acto legislativo 03 de 2011, en desarrollo de los cuales se expidió la ley 1473 de 2011, que fija límites cuantitativos al déficit fiscal y al endeudamiento de la Nación.
- La distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, artículos 356 y 357, que dan fundamento a las leyes 715 de 2001 y 1176 de 2007 que reglamentan el Sistema General de Participaciones (SGP).
Estas normas constitucionales y las leyes que las desarrollan parecen incomodar al gobierno de Petro. En el Plan de Desarrollo se lee:
“Los porcentajes fijos, amarrados a normas constitucionales, han reducido considerablemente el lado discrecional de la política pública, y han limitado el margen de la planeación. La abundancia de reglas hace inflexibles los presupuestos y entorpece el diseño de programas estratégicos”[8].
Otra norma constitucional que incomoda al gobierno de Petro es la autonomía de Emisor y del mandato de una política monetaria centrada en controlar la inflación, consagradas en los artículos 371, 372, y 373. Se lee en el PND:
“…la política monetaria debe favorecer las necesidades de financiación inherentes a la transformación de la matriz energética; por ello, las decisiones de la autoridad monetaria se tienen que coordinar con las políticas de producción y empleo (…) la financiación de los proyectos estratégicos que se proponen en el Plan exige que haya concurrencia de recursos”[9]
La regla fiscal y la autonomía del Emisor son los pilares de la estabilidad macroeconómica. La regla existe para poner límites al gasto y al endeudamiento del gobierno y la autonomía busca impedir que financie su déficit con emisión monetaria.
El SGP es el soporte del precario federalismo fiscal de Colombia. Sin las reglas del SGP los municipios y departamentos quedarían sometidos a la arbitrariedad del gobierno nacional en los recursos para salud, educación, agua potable y saneamiento. Las trasferencias del SGP son el 45% del Presupuesto General de la Nación. Con el manejo discrecional de las transferencias, el gobierno nacional pondría de rodillas a las autoridades de cualquier departamento o municipio.
Cuadro 2
Evidentemente, hay que defender la regla fiscal, el SGP y la autonomía del Emisor y las normas constitucionales que les dan fundamento. Hacia futuro, hay que buscar ahondar el federalismo fiscal, reforzar los límites al gasto público y tratar de introducir límites constitucionales a los impuestos.
El espejismo de transición energética[10]
Colombia produce el 0,33% del PIB y – con 1,6 toneladas por habitante, frente al promedio mundial 4,4 – genera el 0,24% de las emisiones de C02. Con esas cifras resulta ridículo pretender liderar la lucha contra el cambio climático y, para ello, desmantelar las actividades minero- energéticas, como si la contaminación resultara más de la producción que del consumo de los energéticos.
Cuadro 3
El sector minero-energético emplea unas 200.000 personas[11] y en el bienio 2021-2022 las regalías minero energéticas ascendieron a 16 billones de pesos [12]. Pero, sin duda, lo más importante del sector es el valor de sus exportaciones que, en el bienio 2021-2022, sumaron cerca de cincuenta y dos mil millones de dólares, equivalentes al 53% del total.
Cuadro 4
En esas condiciones en obvio que el desmonte de las actividades minero-energética en nada contribuiría a la reducción de la contaminación y causaría enormes traumatismos a la economía colombiana.
¿Hacia dónde vamos?[13]
Abordaré este último punto empezando con dos enunciados:
- Gustavo Francisco Petro Urrego es el marxista latinoamericano más estructurado después de Fidel Castro y el caudillo más carismático después de Hugo Chávez y su objetivo político último es la destrucción del capitalismo y el establecimiento de un régimen comunista[14].
- Gustavo Francisco Petro Urrego no controla todos los factores del poder y la sobreestimación de sus fuerzas lo ha llevado a la apertura de demasiados frentes de lucha lo que ha ocasionado enfrentamientos que no esperaba con otros poderes institucionales[15] y al debilitamiento de la coalición de gobierno, incluso con fisuras en el mismo gabinete ministerial[16]. La premura de Petro se explica porque su conocimiento del proceso político le indica que, pasadas las elecciones de autoridades locales, su capacidad para controlar la coalición se reduce considerablemente.
Voy a valerme del resultado final de un ejercicio de prospectiva que recientemente hicimos algunos amigos con el acompañamiento de expertos de la Fundación ECSIM.
- Horizonte de análisis: los 4 años de gobierno, es decir que los escenarios son los que se presentarían en 2026. No hay pues un escenario de terminación anticipada del mandato porque no hay mecanismos institucionales para hacerlo. También se excluye la posibilidad de un golpe de estado militar[17].
- Dimensiones de análisis: Evolución del régimen político, en el eje horizontal, y Evolución de la situación económica y social, en el eje vertical.
Los escenarios que se presentarían en 2026 resultan de la combinación de esas dimensiones:
- E1: Democracia con beneficios: Mejoras (+) en la situación económica y social y el País mantiene y consolida su democracia. Este es un escenario de muy baja probabilidad de ocurrencia pues significaría la renuncia de Petro a su proyecto político.
- E2: El Nirvana comunista: El País se orienta hacia el totalitarismo comunista no obstante lo cual se presentan mejoras en la situación económica y social. Este escenario es similar al que se presentó durante los cinco o seis primeros años del Chávez, período en el cual los altos precios del petróleo dieron importantes ingresos su gobierno lo cual le permitió repartir subsidios a discreción al tiempo que avanzaba, casi sin oposición, en la consolidación de su proyecto totalitario. Este escenario no es descartable si se presentan altos precios del petróleo y el carbón y Petro renuncia a su proyecto de salvar el planeta de cambio climático para salvar su gobierno y la continuidad de la izquierda en el poder.
- E3: Venezuelanización. Deterioro (-) económico y social y orientación al totalitarismo comunista. Este escenario es bastante probable por la dimensión económica y por la dimensión política depende de la capacidad del gobierno de movilizar las fuerzas de extrema izquierda, incluso de forma violenta y semi-insurrecional, y de convencer a las masas de que el fracaso de sus políticas es consecuencia del saboteo de la burguesía, el imperialismo y la derecha.
- E4: Libres, pero sin fondos. La situación económica se deteriora y la izquierda se debilita políticamente de tal suerte que pierde estruendosamente las elecciones de 2026 ante una derecha fortalecida y el País mantiene y consolida su democracia. El gobierno fracasa en su estrategia de movilización popular semi-insurrecional.
Ningún escenario es ineluctable, todo dependen de la acción humana. Se trata pues de escoger entre los escenarios probable aquel que es más deseable y orientar la acción a su materialización.
Aquí lo fundamental es evitar que el régimen político se oriente hacia la izquierda. Para ello señalo diez puntos:
- No tratar de convencer a Petro y sus más estrechos aliados de sus errores y no hacerles propuestas bien intencionadas.
- Esforzarse en evitar que Petro capitalice a su favor sus fracasos económicos acusando a enemigos internos o externos.
- Apoyar a las Altas Cortes, a la Procuraduría, la Fiscalía y la Contraloría y presionarlas para que cumplan sus funciones constitucionales de contrapeso.
- Presionar los partidos políticos de derecha, centro derecha y centro izquierda para romper la coalición de gobierno y llevarlos a la oposición.
- Conminar a los gremios económicos para que abandonen sus estrategias acomodaticias y asuman posiciones radicales en defensa de la iniciativa privada, las libertades, la democracia y la economía de mercado.
- Convocar a los principales dirigentes políticos para que realicen alianzas electorales para impedir que la izquierda mantenga las alcaldías de Bogotá, Cali y Medellín.
- Apoyar a las entidades y centros de pensamiento que difunden los valores de la libertad económica y la democracia.
- Mantener la presencia en las calles haciéndole entender a la gente que se trata de una estrategia de mediano plazo.
- Apoyar al Ejército y la Policía y reivindicar sus tradiciones republicanas para neutralizar las pretensiones del gobierno de emplearlos para reprimir la protesta.
- Promover acciones jurídicas contra decisiones del gobierno y los políticos que lo apoyan.
La evolución del precio del petróleo es una variable fundamental pues las finanzas del gobierno dependen de él en gran medida. Un alto precio del petróleo en los próximos años le daría gran capacidad de hacer populismo y clientelismo mientras avanza en su proyecto totalitario, tal como hizo Chávez durante los primeros años. La gráfica muestra la relación entre el precio del petróleo y el balance fiscal.
Insisto en un punto: tomen muy en serio a Petro y tomen en serio sus amenazas:
“He propuesto un pacto de paz que no solo es con grupos armados, sino con esa sociedad de los privilegios para que permitan las reformas que marquen un camino de mayor justicia social. Esa es la paz. Aun la mano está tendida. Pero no piensen que este gobierno se arrodilla”[18]
Marzo de 2023.
* Texto preparado para participar en el Panel Económico del Foro de empresarios de Antioquia, realizado en el Hotel Belfort de Medellín el 1 de marzo de 2023.
[1] “Varios países del mundo enfrentan este año desaceleraciones y en algunos ya se habla de recesión. Si a ese escenario complejo, le sumamos el populismo, el exceso de ideologización y el afán de estatismo ¿cuáles son las perspectivas para Colombia?”
[2] https://www.imf.org/es/Publications/WEO/Issues/2023/01/31/world-economic-outlook-update-january-2023
https://www.imf.org/es/Blogs/Articles/2023/02/01/latin-america-faces-slowing-growth-and-high-inflation-amid-social-tensions
[3] “La ANDI evidenció que el porcentaje de empresas que mantenía planes de inversión pasó de 47,1% en agosto de 2022 a 27,5%” https://www.larepublica.co/empresas/numero-de-empresas-que-mantienen-proyectos-de-inversion-en-el-pais-cae-a-27-5-3553698
[4]En enero el ICC cayó 6,3% . https://www.portafolio.co/economia/finanzas/confianza-del-consumidor-cayo-en-enero-de-2023-578427
[5] . ¿Los empresarios debemos acatar las decisiones del gobierno o debemos diseñar unas condiciones que requerimos exigir en beneficio de la sociedad colombiana que obliguen al gobierno a frenar su orientación socialista del país, no por temas ideológicos sino por la necesidad de producir riqueza para generar empleo y sustento de la población? Ejemplo: – Establecer un nivel máximo de tributación – Exigir una reducción del tamaño del Estado y de los beneficios de los altos cargos públicos – Descentralización fiscal hacia una mayor autonomía de los departamentos para atender más de cerca las necesidades del desarrollo regional y atención social de la población.
[6] Stuart Mill, John. “Considerations on Representative Government”. Citado en Brennan y Buchanan. El poder Fiscal. Ediciones Folio, Barcelona, 1997. Páginas 23 y 37.
[7] Ídem, página 48.
[8] Plan Nacional de Desarrollo. Bogotá, febrero de 2023. Página 26.
[9]Ídem, página 27.
[10] Colombia es un país abundantes reservas de carbón, gas, petróleo y minería, con una economía igual que todos los países del mundo dependiente de los hidrocarburos para su consumo energético, pero también como fuente de recursos de divisas y tributarios para su desarrollo. ¿Cómo considera un cambio abrupto como el que plantea en nuevo gobierno de parar la explotación y exploración de gas y petróleo e impedir el desarrollo de la gran minería?
[11] En las cuentas nacionales se identifica con la rama “Explotación de minas y canteras”, la cual, de acuerdo con la GEIH del DANE empleó 196.000 personas de 2019. https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/mercado-laboral/empleo-y-desempleo/poblacion-ocupada-segun-su-actividad-economica-y-por-cuenta-propia
[12] https://www.minenergia.gov.co/es/sala-de-prensa/noticias-index/el-sector-minero-energ%C3%A9tico-ya-cumpli%C3%B3-con-la-meta-de-recaudo-de-regal%C3%ADas-para-el-bienio-2021-2022/
[13] Los empresarios somos creadores de valor, pero vemos como el cambio de gobierno y las políticas anunciadas han reducido el valor de nuestro patrimonio y que el esfuerzo de años corre con el inminente riesgo político que amenaza con la estabilidad de nuestras empresas. ¿Cómo ve usted esa amenaza frente a la capacidad de reacción de los empresarios colombianos, de los políticos defensores de la democracia y las libertades, y de la sociedad colombiana?
[14] La profesión de fe marxista de Petro se encuentra en su autobiografía donde postula que es necesario acabar con el capital y llevar el consumo a nivel de lo necesario para evitar el “colapso climático”. Todos los partidos de la coalición Colombia Humana hacen parte de el Foro de Sao Paulo cuyo objetivo final es barrer el capitalismo e implantar el socialismo en América Latina.
https://luisguillermovelezalvarez.blogspot.com/2022/06/diez-razones-para-no-votar-por-petro_9.html
[15] Altas Cortes, a la Procuraduría y a la Fiscalía. Muy elocuente el comunicado del 23 de febrero de la Corte Suprema de Justicia:
“La Corte Suprema de Justicia se opone a cualquier tentativa de modificación de las instituciones nacionales que ponga en peligro las reglas de la democracia que durante más de 120 años ha defendido hasta con el sacrificio de sus propios magistrados. En cabeza de jueces y fiscales, con el valioso aporte del Ministerio Público, la Rama Judicial ha actuado contra organizaciones criminales, permanentes u ocasionales, y delincuencias unitarias que han defraudado los bienes públicos”.
https://cortesuprema.gov.co/corte/index.php/2023/02/23/comunicado-de-la-corte-suprema-de-justicia-7/
[16] https://www.infobae.com/colombia/2023/02/22/cesar-gaviria-y-el-partido-liberal-publicaron-sus-reparos-a-la-reforma-a-la-salud/
[17] Creo que es poco probable y que no es, en forma alguna deseable, pues podría llevar a situaciones de confrontación y violencia. Incluso, un golpe limpio y triunfante, sería malo, pues convertiría a Petro en un héroe popular, como Perón o Chávez.
[18] Twitter de @petrogustavo enero 30 de 2023.
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