Entre los miembros del Congreso de Cúcuta de 1821, principio de nuestra vida republicana, había hombres muy versados en cuestiones económicas, como el caraqueño Pedro Gual y el cartagenero José María Castillo y Rada. Por ello, no es sorprendente que ese Congreso Admirable haya sido muy prolífico en disposiciones pertinentes sobre asuntos fiscales y monetarios, incluida la asignación al poder legislativo de la función constitucional de crear un banco nacional.
Habrían de pasar más de cien años para que la aspiración de los fundadores se convirtiera en realidad con el inicio de operaciones, hasta hoy ininterrumpidas, del Banco de la República, el 23 de julio de 1923. Varios fueron los intentos fallidos de tener un banco emisor cuya importancia comprendían cabalmente los ilustres constituyentes de Cúcuta.
La larga guerra de independencia, con sus terribles arbitrariedades y saqueos, dio lugar a la fuga y al ocultamiento de capitales, empezando así lo que sería el principal problema monetario del siglo XIX: la desaparición, por la inexorable fuerza de la Ley de Gresham, de la moneda metálica de buena calidad o “escasez de numerario”, como lo denominaron un secretario tras otro en sus Memorias de Hacienda.
En 1861, el General Mosquera, con su característica rudeza militar, quiso ponerle remedio implantando un papel moneda de curso forzoso emitido por la Tesorería, el cual tuvo una efímera existencia pues el General quería que fuera aceptado como dinero al tiempo que un empréstito obligatorio que decretó debía ser pagado en pesos de plata. Nadie podía confiar en una moneda cuyo propio emisor no reconocía como tal.
Fundamental en esta historia es la ley 35 de 1865, gobierno de Murillo Toro, que facultaba al ejecutivo para conceder “al banco establecido en esta ciudad, o a los que en adelante se establezcan (…) hasta por veinte años (…) el derecho de emitir billetes admisibles como dinero en el pago de los impuestos y derechos nacionales, y en general en todos los negocios…”. El banco en cuestión era el Banco de Londres y Suramérica, establecido a instancias del gobierno en 1864.
Los banqueros londinenses pronto tomaron las de Villadiego pues, a pesar de esa y otras grandes concesiones, no encontraron muy atractivo permanecer en un pueblo de 40.000 habitantes, capital de un país de dos millones y medio, la misma población de Londres, desparramados en un inmenso territorio sin vías de comunicación.
En 1869 Aníbal Galindo, el más destacado economista colombiano del Siglo XIX, publica su opúsculo “Estudio sobre la organización del Banco de Inglaterra”, que sería fundamental para el diseño del primer banco del País, el Banco de Bogotá, constituido en 1871, al amparo de la mentada ley 35. Se da así inicio al llamado período de Banca Libre con derecho de emisión, durante el cual se fundaron una treintena de bancos en distintas localidades del País.
En 1880, en el primer gobierno de Rafael Núñez Moledo, se crea el Banco Nacional, al que se le entrega el monopolio de emisión.
En su discurso de posesión a su primera presidencia, el 8 de abril de 1880, Rafael Núñez anunció su intención de fundar un establecimiento de crédito público que, “sin vulnerar los derechos adquiridos” y “de consuno con los bancos particulares”, fuera instrumento para el desarrollo de su plan económico. Dos meses después, el 16 de junio, sancionó la ley 35 que autorizaba al ejecutivo para establecer un Banco Nacional, que tendría el derecho exclusivo de emitir billetes “pagaderos al portador de cualquier forma”.
Núñez se distanciaba de los líderes del Partido Liberal – defensores del libre cambio, el patrón oro y la banca libre – y afectaba sus intereses, pues, algunos de ellos, Miguel Samper y Camacho Roldán, eran fundadores y accionistas del Banco de Bogotá, entidad privada creada en 1871, que disfrutaba de algunos privilegios que se entregaban a la nueva entidad; la cual, en palabras de Carlos Martínez Silva, estaba destinada a “derribar de un golpe a los bancos existentes”.
El Banco Nacional nació en medio de la hostilidad de los comerciantes y los banqueros privados que no quisieron suscribir las acciones por un monto equivalente a la quinta parte del capital inicial que les ofreciera el gobierno, el cual tampoco pudo completar su propio aporte patrimonial. No obstante, el banco empezó a funcionar y pudo mantener la convertibilidad de su billete hasta el 19 de febrero de 1886, fecha en la que se decretó el curso forzoso.
La ley 124 de 1887 fijó en 12 millones el monto máximo de billetes que podían emitirse, pero no había forma de impedir las emisiones clandestinas a las que recurrían los gobiernos para financiar el déficit fiscal. En 1893, el monto de los billetes en circulación se estimaba en 26 millones de pesos, 14 más que lo autorizado. En 1894, la ley 70 ordenó la liquidación del banco.
Cuando estaba en proceso de liquidación, estalló la revolución de 1895 y el banco continúo emitiendo para financiar los gastos ocasionados por esa nueva guerra civil, llevando la masa monetaria a 31 millones, en enero de 1896. Las emisiones continuaron y se aceleraron en medio de la Guerra de los Mil Días. En 1903, los billetes emitidos por el Banco Nacional alcanzaron la increíble cifra de 910 millones de pesos.
Banco Central de Colombia, cuya creación fue autorizada por la Asamblea Nacional Constituyente de 1905, fue el nombre del segundo intento de banco emisor en la historia nacional. Su vida fue efímera pues los billetes que ponía en circulación, aunque bellamente impresos en Inglaterra, volvían a su caja el mismo día porque la gente dudaba que al siguiente se garantizara su convertibilidad.
En 1909, el Banco Central perdió condición de emisor y fue transformado en un banco comercial igual que los demás existentes; los cuales habían recuperado, en 1905, su antigua facultad de emitir sus propios billetes, que conservaron hasta 1923, año de la tercera vencida con la fundación del Banco de la República.
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Colombia salió maltrecha y agobiada de Guerra de los Mil Días: cien mil muertos, ingente destrucción de capital físico, inflación de tres dígitos y la pérdida irremediable del Istmo de Panamá, su principal activo natural. Increíblemente, en las tres primeras décadas del Siglo XX, bajo la Hegemonía Conservadora, renació de sus cenizas: se articuló a la economía mundial exportando café; empezó a recibir flujos de inversión extranjera; comenzó su industrialización en Antioquia y avanzó en la creación de un sistema monetario y financiero moderno con la fundación del Banco de la República en 1923.
La tercera fue la vencida porque hubo un gran consenso entre los dirigentes políticos y financieros y, especialmente, porque el gobierno pudo hacer su aporte de cinco millones de pesos oro, correspondiente al 50% del capital, con parte de los 25 millones de dólares recibidos de Estados Unidos como indemnización por la pérdida de Panamá. Eso permitió que el banco diseñado por la Misión Kemmerer, bajo el régimen de patrón oro, arrancara con solidez.
Nunca en su historia volvería Colombia a tener los servicios de una consultora tan productiva como la encabezada por Edwin Walter Kemmerer. En solo dos meses, la Misión, en la que participó el abejorraleño Esteban Jaramillo, redactó 10 proyectos de ley, con sus respectivas exposiciones de motivos. Uno de ellos se convertiría en la ley 25 de 1923, estatuto orgánico del banco.
En 1931, siguiendo la tendencia mundial que suscitó la depresión económica, el decreto 1683 desmontó el patrón oro; lo que fue ratificado por la ley 82, reformatoria del estatuto del banco, propuesta de la Segunda Misión Kemmerer, contratada por el gobierno de Olaya Herrera. Esta misión también fue fecunda:17 proyectos de ley sobre régimen tributario, crédito público, presupuesto, etc.
Durante las cuatro primeras décadas de existencia del Banco de la República se alternaron años de alta y baja inflación, al vaivén de choques exógenos. La inflación promedio anual de esos años fue del orden de 8% y, en la mayoría de ellos, de un solo dígito, incluso con años de inflación negativa. El hecho es que hasta los años sesenta los cambios en el País pudieron realizarse con la familia original de billetes que tenía el de 500 pesos como el de mayor denominación.
Las cosas cambiaron en 1963 con la creación de la Junta Monetaria integrada por los ministros de hacienda, fomento, agricultura, el jefe de planeación nacional y el gerente del Banco. Se consolidó la tendencia cepalina del emisor como banco de fomento. Los ministros se reunían a repartir la base monetaria entre los sectores económicos que pretendían “fomentar”.
A partir de entonces la política monetaria quedó totalmente sujeta a las necesidades del fisco y Colombia entró en un período de elevada inflación, que se extendió hasta finalizar el siglo XX. En 1963, la novísima Junta se estrenó con una inflación de 33%; el promedio de los 37 años siguientes fue 20%, 31 con doble dígito y superior a 20% en 21 de ellos. La JM monetaria estuvo en funciones hasta 1991.
El mayor logro de la Constitución de 1991 son los tres artículos que consagran la autonomía del Emisor. Esos artículos son 371, 372 y 373 y disponen lo siguiente:
- Se entrega nuevamente el manejo monetario, cambiario y crediticio a la Junta Directiva del Banco de la República.
- Se consagra la autonomía administrativa, financiera y técnica del Emisor;
- La JDBR se integra con cinco expertos independientes, el gerente del Banco y el ministro de Hacienda;
- Se establece que la función principal del Emisor es velar por la preservación del poder adquisitivo de la moneda.
- Se prohíbe el crédito directo al gobierno sin la aprobación unánime de la JDBR.
Como resultado de una política monetaria centrada en el control de la inflación y bastante independiente de la política fiscal, la inflación empezó a descender rápidamente desde un nivel de 33%, alcanzado en 1990, y registró un promedio anual de 4,8%, entre 2000 y 2021.
Aunque el crédito directo al gobierno requiere la aprobación unánime de la JDBR y bajo el régimen de autonomía jamás se ha recurrido a esa figura, la política monetaria solo se independiza plenamente de la política fiscal si el gasto público es una fracción pequeña del PIB y la deuda del gobierno absorbe una porción reducida del mercado de crédito. Esos presupuestos están lejos de cumplirse en Colombia donde el gasto público es 35% del PIB y la deuda del gobierno es el 85% del mercado de renta fija.
Es muy inquietante que este gobierno quiera volver a la visión del Emisor como banca de fomento. En la introducción al documento Bases del Plan de Desarrollo se indica lo siguiente:
“…la política monetaria debe favorecer las necesidades de financiación inherentes a la transformación de la matriz energética; por ello, las decisiones de la autoridad monetaria se tienen que coordinar con las políticas de producción y empleo (…) la financiación de los proyectos estratégicos que se proponen en el Plan exige que haya concurrencia de recursos”
La adopción de esta visión supone un cambio constitucional que ya no parece fácil dada la pérdida de mayoría legislativa por el gobierno. No obstante, muy seguramente tratará de imponerla modificando la composición de la Junta hasta someterla al poder presidencial. En ese caso se acabaría la autonomía del banco y su política de inflación objetivo se vendría al suelo. Más pronto que tarde, el país se precipitaría por la senda de la hiperinflación.
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