¿Para qué la reversión de los activos de la telefonía móvil y qué hacer con ISAGEN?

En una economía de mercado e iniciativa privada lo que debe justificarse no es que las empresas privadas desarrollen actividades mercantiles sino que el gobierno, en algunos casos, lo haga en su lugar. Tradicionalmente se racionaliza la acción empresarial del gobierno como remedio a imperfecciones de mercado (monopolios, externalidades, etc.); o como instrumento para garantizar el acceso de toda la población a ciertos bienes y servicios meritorios o; finalmente, como un medio idóneo para controlar recursos o actividades que se consideran estratégicas, cualquier cosa que con este término se quiera significar.

La ley 142, ese es su aporte fundamental, creó un único régimen – empresarial, regulatorio, de subsidios, etc. – para todos las entidades vinculadas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios sin que importara la naturaleza de su propietario. Hoy concurren en el sector empresas privadas, públicas o mixtas; comunidades organizadas y entidades descentralizadas. Todas están sometidas a ese mismo régimen. El cumplimiento de la regulación, de las normas ambientales y de los aspectos sociales (servicio universal, acceso a subsidios, mínimo vital, etc.) concierne a todas ellas. Los usuarios más pobres reciben subsidios tanto si son abastecidos por una empresa pública como EPM o por una empresa privada como la Triple A. Ésta y aquella deben cumplir por igual las regulaciones de precios y calidad y una y otra pueden ser objeto de sanciones si las incumplen o abusan de su posición de dominio.

Si las empresas del gobierno no son ya necesarias para cumplir los objetivos sociales de los servicios públicos ni para poner remedio a las imperfecciones de los mercados, ¿para qué existen entonces? Mi admirado amigo, el ilustre abogado Carlos Alberto Atehortua Ríos, me dirigió recientemente el siguiente trino: “ahora, será lo mismo que la renta en servicios públicos, sea de la sociedad, que de los extranjeros”. Por supuesto que prefiero lo que él prefiere, pero el asunto que plantea es mucho más espeso.

En los antiguos reinos feudales la propiedad privada del territorio coincidía con la soberanía política. Las innumerables guerras que antecedieron el nacimiento de los modernos estados nacionales tuvieron que ver con el mantenimiento o la supresión de ese vínculo. La paz de Westfalia (1648) puso fin a esta cuestión marcando el nacimiento del estado-nación basado en el principio de integridad territorial opuesto a la concepción feudal del territorio como patrimonio hereditario. Se planteó entonces el problema de la financiación de ese estado nación. Algunos, como Thomas Hobbes, pensaban que debía reservarse al soberano la explotación de una porción del territorio o el desarrollo de ciertas actividades de las cuales derivara su sustento y el de todo el aparato de gobierno. Otros, como Adam Smith, fueron tajantes: “no existen caracteres más incompatibles que los del soberano y el comerciante”, escribió. En general prevaleció esta concepción – la financiación del gobierno con el impuesto – y los países de Europa emprendieron el arduo camino que condujo al surgimiento de los sistemas fiscales modernos. De alguna forma esto se hizo compatible con la idea de que los gobiernos podían reservarse la explotación monopolística de ciertas actividades – licores, tabaco, naipes, loterías, etc.- para contribuir a su financiación: los monopolios fiscales o rentas estancadas.

Pero la cuestión está lejos de ser zanjada de forma definitiva. Para sólo referirnos a Colombia, asistimos desde hace algunos años al surgimiento de lo que en otra parte denominé empresas estatales de nuevo tipo[2]. No son ya, como ha quedado dicho, empresas creadas para superar imperfecciones de mercado o proveer bienes meritorios. Tampoco monopolios fiscales. Se trata de empresas que buscan como sus competidoras privadas la maximización del valor creado para sus propietarios. Este es el caso de EPM, de la EEB, de ISA, de ISAGEN y, en otro campo de actividad, de ECOPETROL. La racionalidad de estas empresas no encaja dentro de los moldes de las doctrinas tradicionales. En cualquier caso, su existencia plantea no pocos interrogantes.

Aceptemos con Atehortua que, para tomar un ejemplo familiar a todos nosotros, está bien que el municipio de Medellín se apropie de las rentas de los servicios públicos que le suministra EPM. Es decir, que está bien que los gobiernos – como lo hace el gobierno nacional con la renta petrolera por medio ECOPETROL- se apropien de las rentas de las actividades rentables. Si lo aceptamos con los servicios públicos, ¿por qué no con el sector financiero o cualquier otra actividad económica? ¿Dónde poner el límite? ¿Hasta dónde llegar sin empezar a recorrer el camino de la estatización plena que, como lo está mostrando Venezuela, es el camino de la servidumbre?

Sé que Atehortua, como David Suarez, la misma Luz María Tobón y muchos de mis amigos, no propenden por la estatización plena y son partidarios, por consideraciones sociales que respeto y valoro, de lo que se denomina economía-mixta. Es decir, una economía en la que puedan coexistir empresas privadas que lucren a sus propietarios y empresas públicas que den a los gobiernos rentas para financiar la política social. Las consideraciones siguientes parten de esta premisa.

Dejando de lado – no por carecer de importancia, sino por tratarse de asuntos excesivamente trillados – los problemas de la captura política o sindical, de la corrupción y todo lo demás, me preocupa el hecho de que la dependencia creciente de los gobiernos de los ingresos que les entregan las empresas de su propiedad los lleve al aperezamiento fiscal y a la incontinencia en el gasto.  Por otra parte, el gasto público tiende a ser muy inercial. No se pueden financiar gastos ciertos con ingresos inciertos. Las utilidades de una empresa en competencia – como EPM o ECOPETROL- son por naturaleza de esta última clase. ¿Qué puede pasar en Medellín o en Colombia si alguna de estas empresas enfrenta un descalabro económico importante? Sé que EPM sigue políticas de inversión que tienen en cuenta el riego admisible para un propietario público. Probablemente en ECOPETROL exista un manejo semejante. De lo que se trata aquí es de la ocurrencia de eventos inciertos pero posibles que no son susceptibles de reducir a un cálculo probabilístico. Dudo que ISA tuviera dentro de sus cálculos la expropiación de sus activos de que fue objeto en Brasil.

Una última observación. Los gobiernos tienen gran poder. La dependencia de los recursos provenientes de las empresas de su propiedad puede llevarlos a tomar decisiones que buscando favorecerlas vayan en contravía del interés general. Soy partidario de la fijación del precio interno de los combustibles en función del precio de importación. Sin embargo, tengo la impresión de que las alzas recientes han sido dictadas por consideraciones fiscales sin tener en cuenta el impacto sobre la competitividad de la economía. En un plano más local, debe señalarse la decisión de la administración municipal de levantar la restricción de pico y placa a los vehículos que utilicen gas; decisión claramente orientada a favorecer el programa de gas vehicular de EPM aún a costa de agravar el problema de la movilidad en la ciudad.

La reversión a la Nación de los activos y el espectro es una hecho importante pero por razones diferentes a las que se han invocado. Abrigo la esperanza de que a nadie con poder se le ocurra crear una empresa estatal de telefonía móvil: la nueva TELECOM renaciendo de sus cenizas.  Estoy convencido de que las deficiencias del servicio que padecemos desde hace varios años se explican por la precaria inversión en infraestructura motivada por la incertidumbre sobre la reversión. Los operadores privados, justamente por su afán de beneficio, han permitido el acceso de prácticamente todos los colombianos a los servicios de la movilidad. Los problemas de calidad deben enfrentarse con regulación que incentive la competencia, no con las ridículas compensaciones en tiempo que sólo agravan la congestión de las redes saturadas. Creo que la reversión es una oportunidad para atacar de raíz los problemas de integración vertical y concentración que afectan el sector y que, en definitiva, son los determinantes de la deficiente calidad.  El gobierno, sin buscar obtener un gran beneficio fiscal para no encarecer el servicio, debería subastar los activos revertidos a agentes – tres o cuatro – cuyo objeto exclusivo fuese la operación, el mantenimiento y la expansión de las redes. Estos agentes arrendarían capacidad a un gran número de comercializadores – ocho o diez – que serían los que atenderían a los clientes finales. De esta forma se introduciría un mayor grado de competencia en la telefonía móvil que a la postre se traduciría en una mejora de la calidad.

En otra parte planteé algunas inquietudes sobre el impacto de la venta de ISAGEN en la competencia en el mercado eléctrico y sobre las inversiones requeridas para explotar el potencial hidroeléctrico del País. Dependiendo de quién sea el comprador, puede aumentar el grado de concentración en generación. Nada que no pueda manejarse con la regulación sobre poder de mercado. En cuanto a las inversiones, la regulación del cargo de confiabilidad parece estar funcionando adecuadamente para incentivar la inversión en nueva capacidad. En síntesis, no parece que la propiedad del gobierno sobre ISAGEN pueda justificarse con los argumentos tradicionales sobre imperfecciones de mercado o control de “activos estratégicos”.

Ahora bien, si ISAGEN es un mero recurso fiscal la decisión de su venta debe evaluarse desde esa perspectiva. Cuando alguien vende un activo – sea el gobierno o un particular – está simplemente buscando obtener ahora el flujo de ingresos que ese activo debía suministrarle en el futuro.  La cuestión que se plantea entonces es la del precio. En la valoración de una empresa la principal dificultad reside en la estimación del ingreso esperado. Esto no presenta mayores problemas en el caso de un negocio rutinario y estable como el de generación.  No tengo mayor inquietud sobre la valoración realizada por la banca de inversión contratada por el gobierno. Confío más en sus estimaciones que en las del personaje que instauró la demanda de nulidad contra el decreto 1609 de 2013 o las de la magistrada que, basándose en un boletín de prensa, decretó la medida cautelar. El hecho de que siete grupos empresariales hayan expresado interés en participar en la subasta es un indicio de que esta puede ser exitosa en términos del precio al que el gobierno venda sus participaciones. No me parece descabellado pensar se sitúe un 50% o más por encima del precio base. Lo que el gobierno haga o deje de hacer con los recursos de la enajenación es harina de otro costal. Naturalmente, como todo el mundo, prefiero que se destinen a inversión en infraestructura y no a la financiación del gasto corriente.

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