Mecanismos de Implementación y Verificación

Resumen y opinión respecto del sexto punto del Acuerdo Gobierno-FARC.

Recordemos que el Acuerdo final entre el Gobierno y las Farc se compone de 6 puntos:

1) Reforma Rural Integral

2) Participación Política

3) Fin del Conflicto

4) Drogas ilícitas

5) Víctimas

6) Mecanismos de implementación y verificación.

En esta columna me centraré en el sexto y último punto. El texto es de 297 páginas, y se le está a punto de ser resumidas 21 páginas en 6 con 1 de opinión. Tómese el tiempo de leerse esto detenidamente para que se entere de lo pactado en el sexto punto.

Opiniones previas:

Realmente no hay que hacer mucha reflexión para poder entender el sexto punto. Los otros cinco puntos del acuerdo son pactos o llamados que hacen las partes hacia una serie de problemas que consideran coyunturales en Colombia (el abandono del campo, la persecución política, la violencia generalizada, el narcotráfico y el abandono a las víctimas). Éste, por su parte, es un punto que trata sobre una serie de medidas y garantías que se establecen para llevar a cabo los otros cinco. No hay ninguna acción que se establezca para resolver problemas coyunturales, sino un proceso de verificación y refrendación a la implementación de los acuerdos; a través de mecanismos nacionales e internacionales.

Algo que sí vale la pena hablar es por qué la necesidad de un mecanismo de verificación: la historia de los procesos de paz en el mundo ha demostrado que cuando se dan las condiciones necesarias para que termine una lucha armada y comience todo un período de transición a la paz es necesario contar con medidas que garanticen su efectivo cumplimiento. Sucede en la práctica que las partes comienzan a tener conflictos sobre sus propios acuerdos que los llevan a complicar más sus relaciones, hasta que las presiones políticas y comunitarias terminan provocando que el pacto al que llegaron se caiga. En este orden de ideas tanto el Gobierno como las Farc recibió charlas informativas en los diálogos de la Habana sobre la importancia de contar con un mecanismo tanto interno (para resolver conflictos entre ellos) como externo (para vigilar el cumplimiento de todo), que permita cierta imparcialidad en su verificación.

De hecho, el llamado más importante que se hace en este punto es al componente de vigilancia que ejercerá la comunidad internacional en cabeza de la ONU. La idea entonces de llamar a un gran número de países y organizaciones externas es la búsqueda de una transparencia e imparcialidad en el proceso de implementación de los acuerdos: las partes podrían eventualmente actuar con intereses políticos nacionales, pero el componente internacional al no poder modificar estructuras normativas y políticas internas tendrá una cierta imparcialidad en ello. Si bien es cierto que pueden existir intereses políticos internacionales  de por medio (como la necesidad del Banco Mundial a que cese el conflicto para que Colombia sea más llamativa económicamente y se le pueda hacer préstamos más altos para cobrar mayores intereses), la realidad es que la comunidad internacional ha demostrado notoriamente su apoyo al proceso y las situaciones sobre las cuales se encargan de vigilar no tienen ninguna implicación en decisiones políticas internacionales.

Luego de explicar los dos mecanismos que se creó para la verificación, explicaré cómo es la naturaleza jurídica del plebiscito y sus efectos en caso de ganar el voto afirmativo o el voto negativo.

Lo pactado:

A efectos de explicación, el sexto punto será divido en tres secciones: 1) la verificación e implementación respecto de las partes en el acuerdo, 2) la verificación del componente internacional y 3) otras medidas que se ejecutan.

1 Verificación e implementación de las partes

Luego de la firma del acuerdo se creará una “Comisión de Implementación, Seguimiento y Verificación del Acuerdo Final y de Resolución de Diferencias” (CSVR), que estará integrada por tres representantes del gobierno nacional y tres representantes de las Farc o de su movimiento político en caso de que éste ya exista; además de un delegado por cada uno de los países garantes del proceso (Cuba, Noruega, Chile y Venezuela). En principio su duración será hasta el primer periodo del año 2019, pero los integrantes de dicha comisión podrán prorrogar su durabilidad hasta un máximo de diez años desde que sea creada (es decir hasta el 2026).

La comisión es creada para darle un seguimiento a los diferentes componentes del acuerdo y verificar su cumplimiento, todo a través de un Plan Marco con vigencia de diez años para toda la implementación, que será creado a más tardar a los 4 meses de constituida la comisión. Además será igualmente un mecanismo de solución de diferencias y controversias en caso de que se presenten disputas entre el Gobierno y las Farc (no se trata del mismo Mecanismo de Monitoreo y Verificación –MM&V- que se estableció en el punto sobre el Fin del Conflicto porque ése es para cuestiones propias del proceso de dejación de armas y teniendo prioridad para esto, mientras que esta CSVR es para los conflictos que surjan sobre todo el acuerdo como tal).

Para tales fines, contará con un acompañamiento técnico, metodológico y permitirá participación de la ciudadanía que incluya organizaciones sociales. De igual forma hará un seguimiento al tránsito legislativo que sea necesario para la implementación de todo lo acordado donde podrá igualmente proponer normas jurídicas (recordemos que habrá un procedimiento legislativo especial en el que se dará prioridad en el orden del día al tema de paz y se dan unas facultades extraordinarias al Presidente con control automático de la Corte Constitucional, entre otras cosas).

De igual forma se deberá expedir cuanto antes un documento CONPES (se trata de unos documentos oficiales expedidos por el Consejo Nacional de la Política Económica y Social cuyos objetivos son los de enmarcar un plan socioeconómico sobre una cuestión en particular del país) que precise detalladamente cómo  será la financiación entera del acuerdo: de dónde provendrán los recursos, en qué serán destinados específicamente, qué otras garantías económicas se requieren, entre otras cosas. Aunque el Gobierno Nacional y otras entidades públicas (por ejemplo los estudios de Indepaz) han hecho los marcos económicos sobre los cuales se implementarán los acuerdos, los documentos CONPES permiten en realidad ser el acto oficial mediante el cual se detalla, se da realidad, validez política y validez jurídica al factor económico del acuerdo en un marco temporal a futuro. Tanto este documento CONPES como el Plan Marco deberán ser integrados al Plan Nacional de Desarrollo de cada presidente dentro de los dos períodos presidenciales subsiguientes al de Santos para garantizar la sostenibilidad del acuerdo.

La Comisión de Seguimiento (CSVR) busca además que la implementación del acuerdo se administre no sólo desde el ámbito nacional sino desde los distintos niveles territoriales del país (departamentos, distritos, municipios y comunas) por lo que se integrará el Plan Marco a los respectivos planes de desarrollo departamental y municipal de los próximos gobernadores y alcaldes; para garantizar la misma sostenibilidad territorial además de la del Presidente.

Junto a estas medidas se tomarán otras, como el llamado al sector privado y empresarial para que aporte a la implementación de los distintos puntos del acuerdo, especialmente de lo pactado en la Reforma Rural Integral (por lo que el llamado que tanto preocupó ya está estipulado aunque falta ver qué pasará) o el incentivo a la inversión extranjera y a los préstamos de cooperación internacional.

Según lo escrito, uno de los compromisos de las partes es que la ciudadanía esté informada posteriormente de todo lo que ocurra con la implementación de los acuerdos; por lo que dispondrán de una serie de medidas para la información de ello y para garantizar la transparencia: se creará un portal web e información de telefonía móvil que contenga todos los datos actualizados de la implementación (estados de los proyectos, sus costos, sus avances y la distribución de los recursos); se hará audiencias públicas para la rendición de cuentas periódica; se permitirá que las comisiones de veeduría ciudadana pactadas en el punto de Participación Política realicen controles a la gestión; y se hará acompañamiento a los órganos de control (Procuraduría, Contraloría, etc.) para su gestión, entre otras cosas.

Este es el punto que establece algo así como la agenda de la implementación de los acuerdos. De hecho, en éste se escribe cuándo tuvo que haber depositado Santos el acuerdo en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas o cuándo se debió haber firmado (ambas cosas que ya se hicieron). En esta agenda se incluye todo el calendario legislativo que deberá realizarse para la implementación del acuerdo.

Quien tenga interés en ello, éste es el calendario legislativo: simultáneamente se empezará con la ley de amnistía, el acto legislativo para incorporar JEP y la ley aprobatoria del acuerdo final. Luego se tramitará la ley para constituir la Unidad de Búsqueda para Desaparecidos, la Unidad de Investigación para bandas criminales y otros sujetos que cometan delitos respecto de los acuerdos, la ley modificatoria del régimen penal para un tratamiento benéfico a los pequeños productores de cultivos ilícitos, la suspensión de órdenes de captura, la reforma constitucional y legal para otorgar las garantías pactadas al movimiento político que surja de Farc y las normas relativas a la financiación que se acordaron en este sexto punto.

Luego de haberle dado prioridad a estos temas, seguirán: trámites legislativos para implementación de lo acordado en la Reforma Rural Integral, normas de desarrollo para la apertura en la Participación Política, ley para la modificación de las normas relativas a la extinción de dominio en el marco de las Drogas Ilícitas, reformas necesarias para la implementación del Sistema Integral de Seguridad en el Ejercicio de la Política –Sisep- (véase Participación Política), modificaciones necesarias de la Ley 1448 sobre víctimas para implementación de medidas de reparación integral y de verdad, normas para la incorporación socioeconómica de las Farc, participación de las organizaciones y comunidades, constitución de la Comisión de la Verdad, reforma a los mecanismos de control ciudadano respecto de este punto y modificaciones necesarias al régimen electoral.

La implementación prioritaria por parte de la CSVR tendrá por objeto las cosas que faltan: por ejemplo las circunscripciones especiales de paz; el derecho de los grupos étnicos a la participación, a la seguridad íntegra de su personalidad, a su protección en los programas de desminado, al respeto de sus jurisdicciones indígenas en el marco de la JEP, o a la consulta previa (es decir para que les consulten públicamente si desean que algo de los acuerdos no se les implemente por afectar su integridad territorial, cosa que sucede porque una de las prácticas en el conflicto armado es que sus enfoques espirituales y socioculturales son gravemente afectados por el desarrollo de algunas políticas públicas); la creación del mecanismo de monitoreo a la JEP o la creación de un sistema nacional de defensa gratuita, entre otras cosas.

2 Componente internacional de verificación (CIV)

Las partes acuerdan la creación de un mecanismo de verificación internacional para darle mayor legitimidad  y eficacia a la transparencia en el proceso de implementación y verificación de los acuerdos; dando informes periódicos respecto de cada punto del acuerdo y teniendo ciertas potestades sobre dicha implementación (como poder consultar documentos confidenciales del Estado).

Habrá una comisión que integre el CIV y estará compuesta por dos personas de representatividad internacional que serán nombrados uno por parte del Gobierno y otro por parte de las Farc, además de los representantes de cada uno de los países que estuvo presentes en los diálogos como se dijo anteriormente. Serán la cabeza de este componente y darán entonces los pronunciamientos públicos del CIV. Tendrá además un componente técnico que estará integrado por miembros del Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz de la Universidad de Notre Dame (Indiana, EE.UU.).

Junto a esto (y como ya muchos saben) se constituyó una misión política verificadora de las Naciones Unidas por un período prorrogable de 3 años para garantizar una mayor eficacia en este proceso de implementación, que en todo caso deberá respetar el ordenamiento jurídico colombiano. Su verificación será específicamente sobre: 1) el proceso de reincorporación político y socioeconómico de las Farc, 2) las garantías de la lucha contra las organizaciones criminales según lo pactado en el punto del Fin del Conflicto y 3) el cese de hostilidades y el proceso de dejación de armas. Esto tiene una razón de ser: en el ámbito internacional se suelen crear misiones verificadoras de la ONU bajo unas cualidades y competencias específicas cuando termina un conflicto armado. Entre los distintos tipos de misiones que puede realizar la ONU, la que tendremos en este caso será una que simbólicamente se coloque en medio de las partes para que dejen de realizarse entre ellas ataques –precisamente por eso se le dio competencia en el proceso de cese de hostilidades y dejación de armas-, e igualmente para dar una verificación de este acuerdo de paz según los Convenios de Ginebra –por lo cual se le da una competencia para garantizar la reincorporación civil y las garantías de lucha contra otras organizaciones que cometan delitos en contra del acuerdo-. Todo integrante de esta misión se llamará “verificador”.

Específicamente, los países y organizaciones internacionales que entrarán en materia a verificar directamente la implementación de los acuerdos se componen de la siguiente forma: para la Reforma Rural Integral estarán la Unión Europea, la FAO y la Vía Campesina; para la Participación Política estarán la Unasur, Suiza y el Instituto Holandés para la Democracia Multipartidaria; para el Fin del Conflicto estarán la Unión Europea, la Unesco, el PNUD y la OCLAE en materia de reincorporación; la Oficina del Alto Comisionado de DD.HH. de la ONU en temas de derechos humanos; UNODC y Estados Unidos para la lucha contra las organizaciones criminales; la Unión Europea y Estados Unidos para la Unidad de Investigación de la JEP; y la Oficina del Alto Comisionado de DD.HH. y Estados Unidos para las garantías de seguridad en la participación política a desmovilizados y otros. Para las Drogas Ilícitas estará la UNOCD y la Comisión Global de Drogas; y para el punto sobre Víctimas estará la Oficina del Alto Comisionado de DD.HH., el Comité Internacional de la Cruz Roja, Suecia, Alemania (por confirmar) y la Federación Internacional de Mujeres.

3 Otras medidas

Las partes acordaron la implementación de otras medidas: campañas de pedagogía de los acuerdos mediante la creación de un Sistema Conjunto de Comunicaciones y Pedagogía. Esta campaña pedagógica incluirá entonces la difusión de lo pactado en los acuerdos y posteriormente de cómo irá desarrollándose el proceso de implementación, para rendir cuentas. Se hará a través de medios oficiales durante 6 meses con un año adicional para dar esta rendición de cuentas posterior. Sobre esto, por ejemplo, la CSVR coordinará la creación de 31 emisoras FM para que mediante un integrante del gobierno y un integrante de las Farc se dé pedagogía sobre la implementación sistemática de los acuerdos; con el fin de que cuando se termine todo este proceso pasen a ser administradas por una cooperativa.

Sobre la refrendación, las partes hicieron un llamado a la Corte Constitucional para acogerse a lo que ella considerara conveniente. Sabemos todos que luego del debate en la opinión pública que hubo al respecto, se acordó la medida de un Plebiscito como mecanismo de participación ciudadana para refrendar los acuerdos. Desde la época de Rojas Pinilla es la segunda vez que se tiene un Plebiscito en la historia de Colombia, y se trata de un mecanismo mediante el cual el pueblo, convocado por el Presidente de la República, admite o rechaza una decisión del ejecutivo que ya ha sido tomada (es por esa razón que la firma protocolaria del 26 de septiembre fue antes del Plebiscito). Su umbral de participación es del 13% (incluso más que el del Referendo Normativo que fue la primera cláusula que grandes sectores de la opinión pública, incluido el opositor, querían tomar), y el voto se constituye de la siguiente manera: se entiende admisión de la decisión tomada por el ejecutivo si el voto afirmativo alcanza el umbral (que son alrededor de 4’700.000 sobre cerca de 37) y supera en mayoría al voto negativo; y se entiende rechazo de la decisión si el voto negativo alcanza la mayoría o si simplemente el voto afirmativo no alcanza el umbral.

Según la Corte Constitucional, el efecto jurídico del voto afirmativo es la obligación jurídica y política del Presidente de activar toda la implementación de todo lo que está pactado en el acuerdo (es decir que los distintos órganos del Estado, las Farc y los componentes internacionales deben comenzar a realizar todas las actividades que siguen a dicha refrendación). En caso de que el voto ganador sea el negativo, el acuerdo se queda sin sustento jurídico y político y posteriormente se reactivan las obligaciones constitucionales que fueron colocadas en transición para la implementación del acuerdo (por ejemplo al reactivarse la obligación de las fuerzas militares de perseguir a los rebeldes se terminaría jurídicamente la misión verificadora de la ONU o las suspensiones de orden de captura de los integrantes de las Farc).

Como pueden ver, no se trata de un punto que requiera mucha reflexión teórica. Es sólo el intento de las partes por hacer que el contrato que ellas pactaron sí tenga validez ante todas las demás personas y que entre ellas mismas no se realicen acciones dilatorias para que la implementación no se lleve a cabo.