La reforma del sector eléctrico de los años 90

El 2 de marzo de 1992, Colombia entró en racionamiento eléctrico y este se prolongó hasta el 7 de febrero de 1993. Como en los dos anteriores desde la interconexión nacional – 1976/77 y 1980/81 – el factor detonante fue la intensa sequía asociada al Fenómeno de El Niño, agravada por retraso de grandes proyectos hidroeléctricos y la baja disponibilidad del parque térmico, llamado a servir de respaldo en condiciones de hidrología crítica**.

En los tres casos, se respondió con planes de emergencia para aumentar el parque térmico y acelerar la culminación de los proyectos hidroeléctricos en curso. Pero el racionamiento de 92/93 condujo a una serie de reformas estructurales que cambiaron por completo la institucionalidad y las reglas de juego del sector eléctrico.

Esto último fue motivado por cuatro hechos fundamentales:

1. Nueva orientación de la política crediticia de la Banca Multilateral que buscaba reducir la financiación de proyectos de infraestructura eléctrica y orientarse a proyectos en otros sectores de actividad.
2. Experiencias exitosas de reforma de sistemas eléctricos estatales, monopolísticos y centralizados en sistemas con participación privada, competitivos y descentralizados.
3. Necesidad de reducir el peso del servicio de la deuda del sector eléctrico sobre las finanzas de la Nación. El sector eléctrico era el principal problema macroeconómico como quiera era responsable del 30% de la deuda pública externa, sus inversiones absorbían el 24% de la inversión pública y era causante del 33% del déficit fiscal.
4. Insatisfacción con el desempeño de los servicios públicos domiciliarios, en general, y del sector eléctrico, en particular, cuyos problemas de cobertura, insuficiencia y baja calidad motivaron la incorporación de la Constitución de 1991 de un capítulo especial consagrado al tema.

A continuación del racionamiento, el Gobierno Nacional decretó la emergencia económica a cuyo amparo expidió los decretos que adoptaron los cambios trasformaron la institucionalidad del sector; cambios que serían confirmados y complementados con las leyes 142, o ley de servicios públicos, y 143, o ley eléctrica. Aunque las grandes transformaciones fueron adoptadas en el contexto de una crisis, venían siendo analizadas y concertadas en el marco de un proceso discusión con la participación de las empresas, el gobierno y la banca multilateral.

Los aspectos fundamentales de la transformación pueden resumirse en los siguientes puntos:

1. Estricta separación orgánica de las funciones del gobierno en el sector eléctrico con la creación de tres nuevas entidades, a saber: CREG, para la regulación; UPME, para la planeación y Superservicios, para la vigilancia del cumplimiento de las normas y protección de los usuarios.
2. Adopción de un marco legal y regulatorio único para las empresas de servicios públicos (ESP) independiente de la naturaleza de su propiedad.
3. Separación de los aspectos sociales del servicio de sus aspectos comerciales y financieros, mediante la creación de un régimen de subsidios general financiado con contribuciones parafiscales o aportes presupuestales.
4. Separación de las actividades del sector eléctrico y competencia en los segmentos donde es posible y regulación competitiva en los que no lo es. Libre entrada a generación, despacho competitivo, competencia en comercialización, competencia por la expansión en transmisión y regulación competitiva en transmisión y distribución.
5. Incentivos económicos fuertes a las empresas y obligaciones tributarias como en cualquier otra actividad económica.

Después de casi treinta años de funcionamiento, el modelo descentralizado y competitivo muestra importante logros en todos los aspectos fundamentales.

Continuidad del suministro.

Lo primero que debe destacarse es la continuidad del suministro pues este es el principal criterio de evaluación del sector eléctrico. En los veinte años del modelo estatal centralizado, que rigió hasta mediados de los años noventa del siglo pasado, se presentaron 3 racionamientos, en el último de los cuales se racionó el 15% de la demanda. En los 30 años del modelo competitivo descentralizado no se ha presentado ningún racionamiento, a pesar de que en dicho período han ocurrido 7 episodios de hidrología crítica.

La gráfica 1 muestra que aparición de hidrologías por debajo del 90% de la media histórica ha sido un fenómeno recurrente en las dos últimas décadas, no obstante, no se han presentado situaciones de racionamiento.

Gráfica 1

En el verano 2015/2016, fue el periodo en el que el sistema estuvo más cerca del racionamiento. La gráfica 2 muestra, en el eje derecho, la participación de la generación térmica en la total durante los últimos meses de 2015 y los primeros de 2016, y en el izquierdo, la evolución de los aportes hídricos como porcentaje de la media histórica, los cuales cayeron a un nivel similar el que provocó el racionamiento de 1992/93.  Habitualmente la generación térmica está en el 30% y en ocasiones en el 20%.

Gráfica 2

Especialmente en los primeros años del siglo, el Sistema Interconectado Nacional enfrentó el reto de los atentados terroristas contra las torres de transmisión. En todo lo corrido del siglo XXI, el SIN ha recibido más de dos mil atentados sin que la demanda no atendida haya llegado al 0,5%.

Gráfica 3

Aporte a las finanzas públicas.

Antes de la reforma, las empresas eléctricas no solo no pagaban impuestos, por el contrario, requerían de recursos públicos para servir su endeudamiento y, algunas de ellas, su gasto corriente. Según el Banco Mundial, a finales de los 70, la Nación gastaba anualmente US$ 150 millones supliendo la insuficiente generación de fondos del sector eléctrico. A finales de los ochenta y principios de los noventa, la cifra se elevó a US$ 300 millones anuales. De una extremada dependencia de los recursos públicos y de ser el principal causante del déficit fiscal, el sector eléctrico se ha convertido en una gran fuente de recursos para la Nación, las entidades territoriales y las corporaciones ambientales.

En 2021, las empresas del sector pagaron 5,3 billones por impuesto de renta, equivalente al 6,8% de lo recaudado por ese tributo y al 3% del recaudo total. En impuesto locales pagaron 0,7 billones, un 2,5% de todos los tributos locales. Las transferencias ambientales ascendieron a 0,5 billones, mientras que para los fondos sectoriales se recaudaron 0,6 billones. En total, en 2021, el sector eléctrico pagó impuestos, tasas y parafiscales por 7.2 billones de pesos. En los últimos cinco años, los impuestos, tasas y parafiscales alcanzaron la increíble cifra de 26.4 billones de pesos, como se observa en la tabla 1.

 Tabla 1

Sostenibilidad ambiental y firmeza de la matriz de generación.

La matriz de generación eléctrica es a la vez firme y sostenible ambientalmente. El 70% de la capacidad generación instalada en Colombia es movida con fuentes renovables, el resto con térmicas no renovables. En años de aportes hidrológicos regulares, la generación térmica suele estar por debajo del 20% anual, pudiéndose reducir hasta un 12%, cuando los aportes hidrológicos son tan abundantes que exceden el promedio histórico. Al contrario, cuando se presenta un Fenómeno de El Niño extremo, puede alcanzar el 30% de la generación promedio anual, llegando en algunos meses hasta el 50%.

Tabla 2

Bienestar de la población. 

El sistema eléctrico colombiano ha experimentado una expansión considerable en los últimos 30 años. Antes de la reforma del 94, casi un 24 % de los hogares colombianos no tenían acceso a energía eléctrica.  La cobertura eléctrica ha venido en aumento paulatinamente desde entonces llegando a 96%. En el sector urbano la cobertura llega el 98% y en el rural al 94%. La fracción del ingreso destinada al pago del servicio pasó de 15% al 6% para el decil 1; del 7% al 4% para el 2 y del 5% al 3% para el decil 3.

En 1992 teníamos instalados 11 GW de potencia, consumíamos 36 Gwh año de energía y éramos 34 millones de habitantes. Consumíamos 1050 Kwh por habitante. Hoy tenemos instalados 21 GW de potencia, consumimos 75 Gwh y somos 51,5 millones de habitantes. Pasamos a consumir 1450 Kwh al año. En este periodo se hicieron inversiones en generación por más de 30.000 millones de dólares a costos de hoy por megavatio instalado. Esta inversión la hizo la sociedad colombiana; el Estado no la tuvo que realizar, liberó capacidades de inversión y dirigió sus recursos a otros sectores claves.

Soberanía energética.

Antes del desarrollo de las conexiones internacionales – todavía muy precario en América Latina y bastante avanzado en Europa – cada país tenía que apañarse exclusivamente con los recursos primarios de generación que le dio la naturaleza. El agua y el carbón fueron los de Colombia durante décadas, con el avance de la tecnología se le están añadiendo el viento y el sol.

La participación en la generación del recurso primario importado – el gas importado – es mínima. Prácticamente la totalidad de la generación depende de fuentes nacionales, por así decirlo. Depender de fuentes importadas para la generación o importar la misma electricidad no debería ser un problema. El comercio se ha inventado justamente para eso.

Los recientes acontecimientos energéticos de Europa suscitados por la guerra entre Rusia y Ucrania, están indicando que la geopolítica sigue siendo muy poderosa y puede destruir los beneficios y ventajas del comercio entre los países. Ante la interrupción del suministro del gas ruso, Alemania se vio obligada a recuperar de emergencia las centrales a carbón que había desestimado por razones ambientales. Finlandia está sufriendo por la suspensión del suministro eléctrico procedente de Rusia y anuncia severo racionamiento durante el próximo invierno.

El nacionalismo eléctrico no es bueno como no lo es ninguna clase de nacionalismo económico. Sin embargo, la dependencia del suministro desde un país donde la racionalidad económica está sometida a las veleidades de la política, es extremadamente riesgoso. Las transacciones internacionales de energía de Colombia deben estar regidas por la racionalidad y la eficiencia económica. Sin embargo, no pueden ignorarse los factores geopolíticos que están pesando mucho en la actualidad.

* Este artículo está basado en un estudio titulado “EL SECTOR ELÉCTRICO COLOMBIANO TREINTA AÑOS DESPUÉS DEL RACIONAMIENTO DE 1992” realizado por ECSIM, en el cual participaron Diego Gómez, Alfredo Trespalacios, Juan Felipe Vélez y Luis Guillermo Vélez.

** Una descripción detallada del apagón de 1992 y los anteriores racionamientos se encuentra en: https://luisguillermovelezalvarez.blogspot.com/2022/12/treinta-anos-del-apagon-o-racionamiento.html