Esta serie de artículos pretende reflejar la situación de la implementación de los acuerdos de paz en Antioquia y llamar la atención sobre la defectuosa gestión y escasa asignación de los recursos destinados a la implementación de los acuerdos de paz en Antioquia. Además, estos elementos fueron la base teórico-práctica del debate de control político citado por la Asamblea Departamental de Antioquia el pasado 19 de julio.[1]
CAPITULO 1.
Acercamiento a la Implementación del Acuerdo de Paz en Antioquia -PDET, PNIS y Reincorporación-
Desde la apertura de la fase pública de las negociaciones de paz entre la guerrilla de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (Farc-Ep) y el Estado colombiano (2012-2016), la noción de paz territorial se instaló ampliamente en el debate público nacional (Bautista, 2017). Aunque fue en mayo de 2013, tras la publicación del borrador conjunto de la Reforma Rural Integral (RRI) y la introducción de la figura de planeación participativa asociada al Programa de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), que la discusión asumió un marcado giro territorial en relación a los modelos comunitarios de intervención que en una fase de posconflicto permitieran la llegada de la institucionalidad, la garantía de derechos y la consolidación del Estado Social en los territorios más afectadas por el conflicto armado.
Esa perspectiva, esbozada en una conferencia impartida en la Universidad de Harvard por el Alto Comisionado para la Paz y plenipotenciario en la Mesa de Conversaciones, Sergio Jaramillo, se expresa en la construcción de institucionalidad en una lógica de integración territorial basada en una nueva alianza entre el Estado y las comunidades; es decir, desde este enfoque la paz asume la institucionalidad como el conjunto de prácticas y normas que regulan la vida pública y producen bienestar (Jaramillo, 2014). Según el Acuerdo de Paz:
“El enfoque territorial del Acuerdo supone reconocer y tener en cuenta las necesidades, características y particularidades económicas, culturales y sociales de los territorios y las comunidades, garantizando la sostenibilidad socio-ambiental; y procurar implementar las diferentes medidas de manera integral y coordinada, con la participación activa de la ciudadanía. La implementación se hará desde las regiones y territorios y con la participación de las autoridades territoriales y los diferentes sectores de la sociedad.” (Mesa de Conversaciones, 2016)
De ahí que el enfoque territorial se interprete como un modelo de gobernanza multinivel esencial en la etapa de posconflicto, como un punto de encuentro en términos de planeación y ejecución entre una serie de actores; siendo los más relevantes: el gobierno Nacional; las entidades territoriales (concejos, alcaldías, asambleas y gobernaciones); las organizaciones de Cooperación Internacional y las comunidades articuladas en torno a los grupos motores del PDET o en los Consejos Asesores Territoriales del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS).
El enfoque territorial se configura como una posibilidad concomitante a la implementación del Acuerdo de Paz, ya que, explora sus relaciones sociales y comunitarias, entendiendo que la ejecución de lo acordado es un proceso con la capacidad de activar una serie de valores colectivos e integrar las múltiples visiones de desarrollo a partir de los enfoques de género, étnico y diferencial. Asumiendo que “(…) se deben reconocer los usos particulares y la vocación de los suelos, las capacidades ambientales y las características ecosistémicas, los equipamientos infraestructurales, así como los actores y el sistema de relaciones sociales que se despliegan” (Cepdipo, 2021)
Sobre los PDET, su enfoque territorial se puede caracterizar a partir de dos dimensiones:
En la primera, prevalece un direccionamiento por parte del gobierno Nacional en la expedición de los dieciséis PDET. Entre los criterios empleados por el Departamento Nacional de Planeación -DNP- para establecer los 170 escenarios territoriales de priorización (Imagen #1) se identificaron: 1)- Niveles de pobreza, en particular, de pobreza multidimensional[2], y de necesidades básicas insatisfechas; 2) – El grado de afectación derivado de la violencia; y 3) – Persistencia de economías ilícitas.
Desde una perspectiva neoinstitucionalista son criterios objetivos (Zubiria, 2016); sin embargo, excluyentes con otras territorialidades donde la violencia se ha expresado de múltiples formas o que se convirtieron en el marco del conflicto armado en receptores de población victimizada.
Imagen #1. Subregiones PDET
En contraste, en la segunda dimensión, el enfoque territorial se materializó con el diseño participativo de las iniciativas consignadas en los ocho pilares de los Planes de Acción para la Transformación Regional -PATR-, en un proceso multinivel – veredal, municipal y subregional- donde confluyeron más de 200.000 personas en torno a asambleas comunitarias y grupos motores (Procuraduría, 2021), permitiendo la articulación de identidades territoriales, así como la configuración de un sentido de apropiación vinculado a la implementación de la RRI. Aspecto crucial para avanzar en la construcción de nuevas realidades territoriales, en paralelo a propósitos de un nuevo ordenamiento espacial democrático y participativo. (Cepdipo, 2021)
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Una mirada al diseño y planeación de los PDET en Antioquia
Para el departamento de Antioquia se priorizaron 24 municipios (14,1% del total de 170) integrados a dos PDET subregionales (Imagen #2): Urabá (Apartadó, Carepa, Chigorodó, Dabeiba, Mutatá, Necoclí, San pedro de Urabá, Turbo) y Bajo Cauca y Nordeste (Amalfi, Anorí, Briceño, Cáceres, Caucasia, El Bagre, Ituango, Nechí, Remedios, Segovia, Tarazá, Valdivia, Zaragoza); además, Antioquia comparte espacialidad con los PDET de Chocó (Murindó, Vigía del Fuerte) y Sur de Bolívar (Yondó). La población de los municipios PDET en Antioquia representa el 17,5% del total de la población antioqueña (Berrio & Hernández, 2020).
Imagen #2 Municipios PDET en Antioquia
Entre 2017 y 2018, se diseñaron 24 Pactos Comunitarios para la Transformación Regional -PCTR- y cuatro Planes de Acción para la Transformación Regional, priorizando 3.590 iniciativas agrupadas en los siguientes pilares: 1. Ordenamiento Social de la Propiedad Rural y Uso del Suelo, 2. Infraestructura y Adecuación de Tierras, 3. Salud Rural, 4. Educación Rural y Primera Infancia Rural, 5. Vivienda Rural, Agua Potable y Saneamiento Básico Rural, 6. Reactivación Económica y Producción Agropecuaria, 7. Sistema para la Garantía Progresiva del Derecho a la Alimentación y 8) Reconciliación, convivencia y construcción de paz (Imagen 3#).
Imagen #3 Pilares del PDET
Los PDET en el Plan de Desarrollo, 2020 – 2023
Un avance importante en la articulación de los PDET bajo un modelo de gobernanza colaborativa consistió en su elevación como política pública. En efecto, las veinticuatro entidades territoriales vía acuerdos municipales integraron las iniciativas consignadas en los PCTR a su visión de planeación de mediano y largo plazo. De la misma forma y a instancias de la Gobernación y la Agencia de Renovación del Territorio -ART-, los cuatro PATR con incidencia directa en el departamento, se convirtieron en política pública a partir de la Ordenanza 045 de la Asamblea Departamental “Por medio de la cual se adoptan medidas para gestionar los Planes de Acción de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial en el departamento de Antioquia”.
Otro aspecto importante en la consolidación del enfoque territorial del PDET se dio el primer semestre de 2020 con la integración de los ocho pilares de los PATR a los diagnósticos y líneas estratégicas del Plan de Desarrollo: Antioquia, Unidos por la Vida (2020 -2023) que “(…) reconoce a los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) como un instrumento relevante para la planificación y gestión pública, en aras de acompañar la implementación prioritaria los componentes de la Reforma Rural Integral y las medidas pertinentes que establece el Acuerdo Final en los municipios priorizados” (Plan de Desarrollo Unidos por la Vida, 2020 – 2023) y presenta 61 programas agrupados bajo la estrategia de Programas con sello PDET.
La integración de los pilares de los PATR al Plan de Desarrollo configuraría una importante ventana de oportunidad para avanzar en la cofinanciación diferencial en el Órgano Colegiado de Administración y Decisión (OCAD-Paz); en el acompañamiento en la formulación y estructuración de las iniciativas PDET (Informe de gestión, 2020), así como en la consolidación del enfoque territorial desde un modelo de gobernanza colaborativa caracterizado por el fortalecimiento de las gerencias PDET en cada municipio priorizado y la metodología de seguimiento a partir de las Mesas de Impulso por Pilar. Según el Plan de Desarrollo, esta implementación:
“(…) servirá como dinamizador del proceso de planificación, no solamente desde el componente físico del territorio sino desde las demás dimensiones que lo componen (…), y tendrá en cuenta la necesidad de articular esfuerzos a distintos niveles, con el fin de estabilizar y normalizar las condiciones de vida de los habitantes de las zonas priorizadas y a su vez, buscarán favorecer a la transición social, política e institucional en aras de la construcción de una paz duradera.” (Plan de Desarrollo Unidos por la Vida, 2020-2023)
Sin embargo, a julio de 2022, la participación del gobierno departamental en el impulso de las 3.590 iniciativas asociadas a los PDET se percibe intrascendente. Así se puede concluir al revisar el Décimo informe de verificación de la implementación del Acuerdo de Paz en Colombia (Cinep-Cerac, 2022). Según el citado informe, las inversiones en Antioquia (Tabla #1) se encuentran rezagadas y su participación en las obras del OCAD-Paz resulta siendo proporcionalmente inferiores a su altísimo grado de victimización.
Tabla #1 – Inversiones al PDET en Antioquia
Por otro lado, el rol de la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural se ha reducido a integrar la mesa del pilar 6 del PDET relativo a la “Reactivación económica y producción agropecuaria”. De esta forma, no se asume como un actor transversal o si quiera ha establecido sólidos niveles de concurrencia y coordinación con las entidades del gobierno Nacional. Asimismo, las inversiones efectuadas sobre los 24 municipios (Tabla #2) se circunscriben a la misionalidad de la Secretaría y no desarrollan, en estricto sentido, las iniciativas concertadas por los grupos motores en el diseño de los pactos veredales, municipales y subregionales del PDET.
Tabla #2 inversiones en los municipios PDET de Antioquia (2020-2021)
En el marco del debate de control político a la implementación del Acuerdo de Paz en Antioquia, realizado el 19 de julio en la Asamblea Departamental, se le consultó a la Secretaría de Agricultura sobre los proyectos presentados al Sistema General de Regalías a instancias del OCAD-Paz. La Secretaría argumentó que para el periodo 2020-2023 se habían presentado 11 proyectos por valor de 208.542.323.103 millones. Sin embargo, no específico el criterio de relación de estos proyectos con las iniciativas PDET en la fase municipal o subregional.
Por ejemplo, la Secretaría presentó ante el OCAD-Paz un proyecto para Fortalecer los procesos técnicos, productivos y comerciales del aguacate Hass con destino a exportación en el municipio de Urrao y la Zona del Panderisco en el suroeste antioqueño por valor de 5.852.110.638 millones. Pero ni Urrao o algún municipio del suroeste antioqueño se encuentra en la categoría PDET, PNIS o Zona Futuro. ¿Qué tipo de relación tiene ese proyecto con las iniciativas priorizadas por las comunidades en el PDET?
[1] Debate de control político propuesto por el Diputado del Partido Liberal Andrés Fernando Mesa y aprobado por la Asamblea Departamental.
[2] La UNDP señala que el Índice de Pobreza Multidimensional (IPM) “identifica múltiples carencias a nivel de los hogares y las personas en los ámbitos de la salud, la educación y el nivel de vida. Utiliza microdatos de encuestas de hogares, y, al contrario que el Índice de Desarrollo Humano ajustado por la Desigualdad, todos los indicadores necesarios para calcularlo deben extraerse de la misma encuesta. Cada miembro de una familia es clasificado como pobre o no pobre en función del número de carencias que experimente su hogar.” Si aprueban esta inclusión, el enlace de la fuente es esta http://hdr.undp.org/en/node/2515
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