Drogas Ilícitas

Resumen y opinión respecto del cuarto punto del Acuerdo Gobierno-FARC.

Recordemos que el Acuerdo final entre el Gobierno y las Farc se compone de 6 puntos:

1) Reforma Rural Integral

2) Participación Política

3) Fin del Conflicto

4) Drogas ilícitas

5) Víctimas

6) Mecanismos de implementación y verificación

En esta columna me centraré en el cuarto punto. El texto es de 297 páginas, y se le está a punto de ser resumidas 24 páginas en 4 con otras 3 de opinión. Tómese el tiempo de leerse esto detenidamente para que se entere de lo pactado en el cuarto punto.

Opiniones previas:

Aunque el tema de las drogas ilícitas y el narcotráfico sea uno de los males que más ha afectado a nuestro país, el texto de lo “acordado” en esta materia (si es que a eso se le puede llamar un acuerdo) es el más gaseoso y puesto en el aire de todos. La gran mayoría del texto sobre este punto se trata de hacerle llamados al Gobierno de los que ya se supone que está obligado a cumplir, y aunque de esto también se trate en gran parte la Reforma Rural Integral o RRI (es decir, en un llamado a las obligaciones que el Estado ha dejado de cumplir o ha cumplido de forma equívoca, entre otras cosas, en razón del conflicto armado); al menos en este primer punto sobre la RRI sí ocurre que se establecen las instituciones, medidas, acciones, procedimientos, fechas, números y demás informaciones necesarias para que ese llamado termine siendo una obligación realmente tangible. No es lo mismo decir que “se deben distribuir 3 millones de hectáreas en 10 años” a decir que “el Gobierno elaborará un plan de acción para la rehabilitación del individuo y la mitigación de daños sociales”. Son sólo pocos los momentos en los que se establecen cláusulas que intentan tomar medidas concretas para intentar acabar con las raíces de este gran problema en Colombia (como por ejemplo sobre el tema alimentario para cultivadores, que en breve detallaré).

Dudo que sea un acuerdo, porque en su mayoría son planes que ya se querían implementar desde hace varios años. De igual forma, además de ser un llamado muy gaseoso al Gobierno (porque aunque sean los planes comunitarios, municipales y departamentales los que ejecuten con reglas específicas todo este proyecto nacional contra las drogas ilícitas –algo que en breve detallaré-, sigue estando el punto sin medidas claras en algunas circunstancias); otro de los problemas es que son además realmente escasas las obligaciones asumidas por las Farc. De hecho, en todo el punto, sólo se menciona dos veces: una indirecta cuando dice que las partes consideran que el narcotráfico ha incrementado la violencia y el conflicto armado y la otra cuando menciona que habrá apoyo de las Farc-EP (sin nada más que sólo decir “apoyo” al aire). No es lo mismo que en la RRI, porque las Farc no tiene por qué inmiscuirse en la prestación de servicios públicos esenciales a la población rural que el Estado debió haberle cumplido al campo colombiano desde hace décadas; mientras que en este punto sobre drogas todos sabemos que las Farc hace parte de ese gran complejo problema y que su financiamiento histórico se vio mezclado con esta actividad.

Haciendo un análisis riguroso e integral de todo el Acuerdo, se pueden desprender entonces ciertas obligaciones que asume las Farc sobre el tema de drogas ilícitas: 1) en tanto dejan de convertirse en un grupo armado al margen de la ley con presencia armada en el territorio nacional, dejarán libres unos terrenos que serán apropiados por el Estado en los términos de la RRI (véase Reforma Rural Integral) y por ende procederá a la erradicación de los cultivos que encuentre; 2) en términos de la Jurisdicción Especial de Paz, tanto los guerrilleros que sean indultados como los que no, no quedarían blindados frente a la extinción del dominio de los bienes del cultivo ilícito en donde cabe por obvias razones los dineros adquiridos por narcotráfico; en lo cual la efectiva búsqueda de las autoridades permitirá la persecución del dinero de las Farc (sobre esto se profundizará en breve); 3) en su reincorporación civil se tiene acordado que el tránsito a la vida legal deberá incluir el rompimiento de todo nexo de financiamiento con el narcotráfico, lo que constituye uno de los pocos avances del punto (aunque obviamente esto dependerá de qué tan eficaces sean las autoridades en investigar en caso de tener sospecha de esta financiación, lo que se convertiría en un delito normal juzgado por ley ordinaria) y 4) en relación con los programas de desminado humanitario que puedan ser establecidos desde la reincorporación socioeconómica (véase Fin del Conflicto) o en la Jurisdicción Especial de Paz será la coordinación activa de las Farc la que permitirá que se erradiquen cultivos ilícitos (porque una dificultad en esta tarea era que el camino estaba lleno de minas).

Si se fijaron bien, hay algo que todavía queda en el aire: el dinero del narcotráfico que tiene (o al menos todos presumimos que tiene) las Farc. Sobre esto hay que pensar dos cosas muy puntuales. La primera es que al Gobierno le faltó más presión y herramientas para acorralar a las Farc ya no en el tema militar sino en el tema del narcotráfico (calificada en una ocasión como una de las organizaciones al margen de la ley más adineradas del mundo), y la segunda es que las autoridades competentes –según afirman- han estado encima buscando estos activos en el territorio nacional y en el extranjero con pocos resultados. Es totalmente irreal pensar que las Farc “no tienen plata”, y el hecho de que no esté explícito de que aporten estos dineros es totalmente indignante. Sin embargo, haciendo un análisis íntegro del Acuerdo, hay algo que eventualmente podría presentarse como espada de doble filo para las Farc: la financiación de su actividad política, del funcionamiento de su partido, del sustento cotidiano asumido por los integrantes de las Farc hacia las personas que sean amnistiadas, de los bienes que posean, entre otras cosas.

Por ejemplo, sobre el tema del presupuesto asignado al partido político de las Farc; llegará un momento en que las campañas de sus candidatos requieran de un dinero adicional para el sustento de una efectiva publicidad a nivel nacional que muy seguramente estará muy vigilado –incluso a escondidas de las Farc- por parte de las autoridades. Si han estado tan encima de eso, saben muy bien que cualquier muestra de financiación extra (siendo ésta necesaria, lo que deja entre la espada y la pared a las Farc), de bienes de sus integrantes, y de cualquier otro bien que quede en nombre del partido político o que esté disuelto en otras personas y lugares del mundo; constituirá evidencia para que las autoridades comiencen a incautar todas estas pertenencias en los términos que permita la ley. Otra cosa por decir es que en la Jurisdicción Especial para la Paz una de las medidas que se toma a los que se juzguen es la reparación a las víctimas y la sociedad no sólo con trabajos sociales sino con aportación de sus bienes propios. Esto podría constituir esta misma situación de la espada y la pared, por lo que faltará ver qué sucede y mientras tanto se tendrá que mantener la premisa de que aunque indigne, el futuro no es desesperanzador sobre esta circunstancia en particular (la posibilidad de rastrear estos bienes) y que lo importante es que se ejecuten eficazmente todos los planes del acuerdo en su totalidad con reparación efectiva a víctimas, cosa que ya está establecida.

Para analizar el contenido del punto sobre drogas es necesario entender el cambio de política que pretende hacer el Gobierno: la búsqueda judicial ya no se hace contra el pequeño productor o cultivador (se busca sacar de la marginalidad que conlleva la contratación de la coca a más de 70.000 familias campesinas por pobreza en razones sociales que luego se detallarán, contratándolas entonces a medios lícitos); sino contra las cabezas de las redes del narcotráfico; y parte de la política busca la no estigmatización al consumidor y su no persecución penal en razón del consumo. Esto pone en la agenda una discusión que siempre hemos tenido: debe existir una política pública directa que permita crear cultura ciudadana sobre la posibilidad de un consumo personal diligenciado. Sin embargo, la discusión va mucho más allá: en tanto sea rentable el negocio de la droga (cuyo valor total podría estar en US 2880 millones), las Farc podría eventualmente buscar el control único de este negocio, y aunque el hecho de no dar información sobre sus bienes sea para ellos una causa para mantener esto debajo de la mesa; el desprendimiento de los territorios a su control y las investigaciones que se den en el marco de los otros cultivos de otras redes del narcotráfico pueden dar con la efectiva persecución a esto. Siendo rentable el negocio, parece necesario que el Estado tome de una vez por todas la legalización y posterior administración institucional y cultural de la droga (como lo han hecho otros países con iguales problemas) incluso teniendo en cuenta que la erradicación manual de cultivos ha incrementado enormemente su número (96.000 hectáreas en el 2015) en vez de disminuirlo. Esta decisión no debe ser tomada a la ligera: hay que estudiar su impacto social.

Para terminar estas opiniones previas, considero que tiene sus pros y sus contras. Analizados todos los contras, el pro más evidente es el enfoque al campesino que se da en el acuerdo: sacar de la pobreza a más de 70 mil familias campesinas mezcladas en la coca para su sustento diario que ya no es sólo tarea de la RRI sino de un plan de acción concreto para solucionar este problema de marginalidad. De todas formas, quedan muchas dudas sobre la efectividad de lo acordado en este punto.

Lo pactado:

En tanto este punto busca una “solución” al problema de las drogas ilícitas, su centro no es solamente la erradicación de cultivos sino también todo un plan activo del Estado y la comunidad sobre planes de rehabilitación, eliminación de marginalidad y judicialización. Para explicar este punto entonces se puede hacer un análisis que se divida en tres secciones: la creación de un 1) Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de uso ilícito (PNIS), la ejecución de todo un 2) Plan integral de acción del Estado sobre la población y 3) la Judicialización de lo relativo a los cultivos ilícitos.

1 Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de uso ilícito (PNIS)

En el marco del fin del conflicto, el gobierno creará y pondrá en marcha el programa PNIS como componente íntegro que se adiciona a la RRI (véase Reforma Rural Integral). Se creará entonces una instancia a nivel nacional que sea la encargada de adelantar este programa PNIS, que contará además con la participación de miembros de las Farc para garantizar la debida coordinación de las partes. Se hizo en un punto especial que se adiciona al de la RRI porque parte de la premisa de que los habitantes del campo que se vieron involucrados en los cultivos ilícitos requieren de unas medidas especiales de acción que no se encuentran establecidas en ese primer gran punto del acuerdo. El PNIS estará establecido de tal forma que tenga un enfoque diferencial y de género (es decir, que no sea una política pública nacional sino que esté pensada para cada circunstancia individual de cada sujeto, y además de su género); y de igual forma debe aplicarse a todas las zonas con presencia de cultivos ilícitos o a zonas donde haya población que hubiese tenido alguna relación con los cultivos ilícitos. Sin embargo, habrá territorios priorizados en razón de su densidad poblacional y de la cantidad de cultivos de uso ilícito que tengan o hayan tenido.

Sostener que debe haber un enfoque territorial es decir que en realidad este programa es sólo un marco nacional general que deberá ser complementado y concretado por planes de los distintos órdenes territoriales, en el respeto al principio de planeación participativa (véase Participación Política) en donde es la comunidad la que define las reglas de aplicación territorial del PNIS como marco general.

Estos acuerdos territoriales pueden ser: 1) acuerdos comunitarios que se harán con la puesta en marcha de asambleas comunitarias (reuniones públicas compuestas por todos los habitantes de la comunidad y especialmente de los productores de cultivos a los que se les aplique beneficios de extinción de pena que ya se enunciará); todo con el acompañamiento técnico de un grupo de trabajo de trabajo del PNIS. También en 2) acuerdos municipales que se harán en una comisión municipal que tendrá como integrantes a delegados de las asambleas comunitarias. Finalmente habrá 3) acuerdos departamentales que se harán en comisiones departamentales con delegados de las asambleas municipales (hay una estructura jerárquica para la planeación del enfoque territorial en erradicación de los cultivos de uso ilícito). Estos acuerdos consisten en anexos que se incorporarán a los planes de desarrollo municipal, departamental y nacional de las entidades territoriales.

Algo por aclarar es que parte del eje de este cuarto gran punto es que la sustitución de cultivos ilícitos es voluntaria y que la forma en cómo la población acceda a su sustitución con fechas, coordenadas y lo demás que se deba establecer será precisamente en los acuerdos ya mencionados. Para aquéllos que no se sustituyan voluntariamente se establece que el gobierno lo erradicará manualmente. Se hace especial énfasis de que en cualquier caso la erradicación o sustitución de cultivos ilícitos se debe hacer de forma manual, lo que descarta erradicación aérea con glifosato que aunque trae más efectividad, tiene incluido un costo ambiental muy alto.

Recordemos que erradicar cultivos no trae condiciones de satisfacción de necesidades básicas de la población campesina, algo que la RRI sí busca. En este punto se hace el mismo llamado de las garantías que debe dar al campo el Estado colombiano sobre el tema específico de las drogas ilícitas. Todo esto se hace en el entendido de que convertirse en pequeño cultivador y entrar descontroladamente al mundo del consumo se da por causas de orden social que no han sido atendidas y que por ende el PNIS busca atenderlas generando oportunidades productivas para los cultivadores mediante la promoción de la asociatividad y la economía solidaria, junto a otras cosas, de la siguiente manera:

• Como primera medida habrá un tratamiento penal diferenciado (renuncia de la acción penal o extinción de la sanción) para los pequeños agricultores que estén o hayan estado vinculados con los cultivos de uso ilícito que manifiesten y garanticen su renuncia a los cultivos ilícitos con un término máximo de 2 años contados a partir de la entrada en vigencia de esta reforma penal. Se deja claro que a las comunidades indígenas se les respetará la cultura ancestral del uso de la hoja de coca.
• Para los núcleos familiares de cultivadores se dará una asistencia alimentaria directa (un mercado o un bono que permita su adquisición) hasta por un año dependiendo del tamaño del núcleo familiar y de sus necesidades socioeconómicas; se aportarán especies menores y alimentación para los animales junto al acompañamiento técnico necesario para su debida explotación; y habrá un acompañamiento en proyectos de generación rápida de ingresos (cultivos de ciclo corto) para sustituir en la primera época los ingresos generados de cultivos ilícitos. Esto último no quiere decir que no se les dará asistencia en proyectos a largo plazo, pues en los términos de la RRI se permitirá establecer proyectos de esta índole.
• Para los recolectores asentados y no asentados se dará la misma asistencia alimentaria enunciada anteriormente y se brindarán oportunidades de empleo temporal sobre los trabajos comunitarios que deban realizarse en el marco de la implementación de todo lo acordado en la RRI (algo que podría solucionar parcialmente el problema del no llamado al sector privado en ese punto).
• Para la comunidad en general se busca la obtención de empleos temporales según lo dicho anteriormente; y específicamente buscará que para la primera infancia se garantice la creación de guarderías infantiles rurales, que para la población escolar se cree un programa de dotación de víveres alimenticios y de comedores escolares, y que para la población de la tercera edad se garantice este programa alimenticio.
• Dentro del plan se debe incluir un componente de sostenibilidad y de recuperación ambiental que constará de programas para la recuperación del suelo, la mitigación del daño ambiental que se ha causado y en lo posible para su recuperación progresiva forestal rural; y finalmente para que los nuevos trabajos que se ejecuten sean sostenibles.
• Se debe incluir además que en el marco de la erradicación de los cultivos ilícitos se agilice el proceso de formalización de la propiedad establecido en la RRI.
• En coordinación con las comunidades que están alejadas y que por ende se dificulta la prestación de los servicios enunciados en este punto y en la RRI, se buscarán medidas especiales o se intentará cambiar de lugar a estas pequeñas poblaciones con su consentimiento sobre ello.

Todas estas reglas generales que busca el PNIS se deberán concretar en los acuerdos específicos territoriales.

2 Plan integral de acción del Estado sobre la población

Entendido el consumo de drogas ilícitas como un fenómeno social que bajo ciertas condiciones requiere de la atención del Estado y de la sociedad, el Gobierno creará un Programa de Prevención (como política pública) del Consumo y Salud Pública. Este programa constará de dos categorías: 1) un programa de intervención frente al consumo de drogas y 2) un plan de acción participativo de la sociedad.

Respecto del programa de intervención frente al consumo de drogas se trata de una serie de medidas que se tomará sobre las personas consumidoras, su contexto y sus allegados (en caso de ser necesario) para mitigar los daños que el mal manejo del consumo haya causado. Se hace énfasis en el mal manejo porque en uno de los principios se establece la “no estigmatización o discriminación del consumidor y su no persecución penal en razón del consumo”. La atención integral que se brinde en el marco de esta intervención será un tratamiento que tenga como función la rehabilitación y la reducción de daños sociales. Sobre esto actúa igualmente el plan de acción participativo de la sociedad (con un enfoque especial hacia los jóvenes como población afectada por esto), en el que se establecen medidas para la capacitación de las personas con el fin de promover la prevención frente al consumo, para el apoyo en la rehabilitación (medidas psicosociales, manejo del tiempo libre, fortalecimiento de núcleos familiares, entre otras cosas) y para la sensibilización de la comunidad frente al tema.

3 Judicialización de lo relativo a los cultivos ilícitos

Sobre esto no hay ninguna novedad a lo ya intentado y estipulado en leyes nacionales. Para ello, se hace un llamado de nuevo a la reestructuración del programa de la lucha criminal contra las organizaciones y medianos y grandes comerciantes de drogas ilícitas para desmantelar estas grandes redes.

Se trata de una modificación a la política criminal sobre las drogas ilícitas que en breves términos incluye la conformación de una comisión de expertos nacionales e internacionales para plantear cambios al manejo de la lucha de drogas que adelanta el Gobierno colombiano. Estipula la judicialización efectiva de las redes del narcotráfico, el fortalecimiento de la cooperación regional e internacional (con conferencias con organizaciones por ejemplo como la CELAC o la OEA) frente a esta lucha, identificación del funcionamiento de la red entera del narcotráfico, creación de un nuevo Estatuto de prevención contra las finanzas ilícitas, el fortalecimiento de la figura de la extinción de dominio, la lucha contra la corrupción y un control de insumos, entre otras cosas.

De este punto se pueden destacar dos cosas: la primera, sobre la judicialización efectiva del narcotráfico (lo que descarta la idea de que la “sustitución voluntaria” del cultivo permita pensar que el Estado se ha vuelto más laxo frente al tema de los cultivos ilícitos); y la segunda, sobre la modificación normativa que deberá hacer el Gobierno y que permita su posibilidad de extinguirle el dominio a los bienes adquiridos del narcotráfico (tierras, dinero, cultivos, máquinas, entre otras cosas), que nos interesa especialmente por la discusión ya presentada sobre los bienes de las Farc.

Concluyendo este punto, como pueden ver se trata de unas medidas que en la mayoría de los eventos son muy amplias. El llamado es el mismo que se hizo en la RRI, pero esta vez sin acciones concretas y con un llamado a la elaboración de planes regionales para su implementación. Lo importante por esperar es que el Estado se encuentre en la posibilidad técnica para desmantelar las grandes redes del narcotráfico y para brindar oportunidades a los pequeños productores que estén en condiciones de marginalidad social. Definitivamente falta ver qué va a pasar con la incautación de bienes de las Farc como lucha incesante del Gobierno, aunque el panorama no es desesperanzador.