Se cumple una década de la mayor cirugía a la Constitución Política, puesto que con el Acto Legislativo 02 de 2015 – conocido como la “Reforma de Equilibrio de Poderes”-, un hibrido de reforma política y judicial que modificó 26 artículos de la Constitución, el Gobierno Santos avanzó en una ambiciosa propuesta de ajuste institucional que, por un lado, sentó las bases de los procesos de integración partidistas que han caracterizado la reconfiguración del sistema de partidos en los últimos años, y por otro lado, evidenció la complejidad de alcanzar una reforma al poder judicial vía Congreso.
A diez años de su intensa discusión, aprobación y peluqueada (más adelante lo explicaré), tiene sentido echar un vistazo sobre la importancia, vigencia y legado de una reforma que se trazó como objetivo equilibrar la interacción de tres poderes en constante tensión.
Equilibrio en el poder ejecutivo: fin de la reelección
El leitmotiv de la reforma fue la eliminación de la reelección presidencial inmediata, así, Santos -el último presidente que se reeligió- cumplió con una de sus principales promesas de campaña y, a su vez, buscó reajustar un diseño institucional que quedó lacerado con la introducción del famoso “articulito” durante el primer gobierno Uribe. Un ajuste necesario porque no cabe la menor duda de que la reelección presidencial desequilibró y debilitó el sistema de frenos y contrapesos.
Y la reforma no solo eliminó la reelección -volviendo a la prohibición que fijó el constituyente en 1991-, además, estableció un control extremo y exhaustivo que impide que cualquier caudillo de turno eche mano de mayorías en el Congreso para perpetuarse en el poder modificando un “articulito”, dado que la única forma en que se podría resucitar la reelección presidencial es mediante un referendo de iniciativa popular o vía asamblea constituyente. Justo y necesario.
Asimismo, entre los funcionarios “no reelegibles” se encuentran: magistrados de Altas Cortes, así como las cabezas de la Procuraduría, la Contraloría, la Fiscalía y la Defensoría.
Equilibrio en el poder legislativo: curul del segundo y listas en coalición
Inicialmente, la reforma buscó hacerle una cirugía importante al sistema político, entre sus principales propuestas se encontraban: 1). Senado regional para departamentos con población igual o menor a 500.000 habitantes; 2). Eliminación de las listas abiertas con voto preferente; 3). Ampliación de la silla vacía. Sin embargo, estas propuestas -a excepción de la ampliación de la silla vacía- se fueron diluyendo en medio del tire y afloje de ocho debates y aquella prometida transformación al sistema político resultó precaria.
La propuesta del Senado regional planteaba otorgarle representación en la cámara alta a los departamentos que, debido a su poca densidad poblacional, no cuentan con la capacidad para alcanzar una curul. Una propuesta que le hacía justicia a departamentos como Amazonas, Caquetá, Putumayo; etc., pero que se hundió porque los sectores políticos tradicionales vieron amenazados sus intereses electorales. Hay poco que agregar sobre la eliminación de las listas abiertas con voto preferente; siempre, en cada propuesta de reforma política que se ha presentado al Congreso desde el año 2006, se ha buscado acabar con las listas abiertas y no ha sido posible. Es un imposible.
Lo que si quedó fue la ampliación de la silla vacía para los congresistas, diputados y concejales inmersos en delitos de corrupción. Antes de la reforma la silla vacía solo aplicaba para quienes hubieran hecho acuerdos o promocionado a grupos al margen de la ley o narcotraficantes; verbigracia: parapolíticos.
En el camino se lograron dos importantes conquistas; por una parte, se introdujo al sistema electoral la figura de la curul del segundo, lo que permite que la segunda votación a cargos uninominales -Presidencia, Gobernación y Alcaldía- ocupe, a título personal e intransferible, escaños en las corporaciones públicas -Senado, Cámara, Asamblea y Concejo-; y por otra parte, se habilitó a los partidos con una votación inferior al 15% en la respectiva circunscripción a coaligarse para conformar lista en colación para corporaciones públicas.
Esta última disposición fue la que permitió la confluencia partidista que dio origen al Pacto Histórico en el 2022.
Equilibrio en el poder judicial: un asunto pendiente
El componente judicial de la reforma resultó siendo el más espinoso y complejo de abordar, pero no por la falta de voluntad del Gobierno o del Congreso -en ese componente Santos logró conservar mayorías-, sino porque la Corte Constitucional en las sentencias 285 y 373 del 2016 “peluqueó” sus aspectos centrales y dejó en evidencia la dificultad de avanzar en una reforma judicial cuando la última palabra sobre cualquier reforma lo tiene una de las cabezas que se busca reformar.
Con la propuesta de creación de una Comisión de Aforados -de cinco integrantes elegidos por el Congreso de listas elaboradas por el Consejo de Gobierno Judicial- la reforma buscaba tanto eliminar la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes -caricaturizada como la Comisión de “absoluciones”- como garantizar que las investigaciones y acusaciones sobre los magistrados de Altas Cortes y el fiscal no quedaran en manos de los políticos. Sin embargo, la Corte Constitucional la declaró inviable y mantuvo una Comisión que en 70 años de existencia y con cientos de investigaciones acumuladas solo ha logrado avanzar en una (la de Samper).
Igual suerte corrieron el Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial, manteniendo las funciones de administración judicial en un cuestionado Consejo Superior de la Judicatura y evitando así que la elección de los magistrados de las Altas Cortes fuera más transparente y democrático. En la sentencia 285 de 2016 la Corte estableció que “(…) el nuevo esquema institucional implica una sustitución parcial de los principios de separación de poderes, autonomía e independencia judicial que encuentran expresión en el modelo de autogobierno judicial previsto por el constituyente de 1991.”
Pero, a todas estas: ¿Quién define qué es una “sustitución parcial” de la Constitución?, ¿Quién define qué es un “eje axial” de la Constitución?, ¿Cómo se podría avanzar en una auténtica reforma a la justicia si la última palabra siempre la tendrá la Corte Constitucional?, ¿No lesionó la Corte la facultad del Congreso de modificar la Constitución? Son preguntas que se hicieron en su momento y que siguen vigentes.
Son diez años para valorar la vigencia, impacto y pendientes de una reforma hibrida que se pensó muy ambiciosa pero que resultó teniendo un alcance limitado, más en lo judicial que en lo político. Porque entre equilibrios y desequilibrios, muchos asuntos siguen pendientes.
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