En el mes de septiembre de este año, fue radicado en el Congreso de la República por parte del Ministro de Educación, el proyecto de Ley 212 por el cual se modifica parcialmente los artículos que hacen referencia a la financiación de las universidades públicas, los artículos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992.
Este proyecto es una deuda incumplida por parte de gobiernos anteriores y un viejo anhelo del sector de la educación superior pública en el país, ante el desfinanciamiento estructural que registran las Instituciones de Educación Superior -IES- oficiales o públicas.
Si bien desde 2019 a la fecha se han recibido recursos adicionales importantes para el funcionamiento de las IES, más de $3 billones por financiación directa, estos aún no resuelven las problemáticas del sector. Por el contrario, ante los retos de una ampliación significativa de la cobertura educativa como se pretende en el gobierno del presidente Petro, estos tienden a agudizarse en la medida que los desequilibrios financieros que arrastran la mayoría de IES oficiales, aún no se cubren con la financiación adicional.
En general, el reclamo histórico de los diferentes actores universitarios, entre ellos, los rectores del sistema universitario estatal y de la red de instituciones técnicas y tecnológicas universitarias, junto a la crisis de iliquidez que afronta la Universidad de Antioquia, la segunda IES en materia presupuestal del país, le da un carácter de urgencia a este debate.
Sin embargo, pese a lo anterior y a la importancia de esta iniciativa para la sostenibilidad financieras de las IES públicas, no existe consenso sí esta propuesta en realidad cubre las expectativas del sector.
En efecto, más allá de la preocupación por la viabilidad fiscal de esta reforma, la cual no cuenta con el aval del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en tiempos de crisis fiscal, y que se estima podría ascender a $18,7 billones entre 2027 y 2040; vale la pena enfatizar en tres asuntos – no los únicos- que podrían denominarse los temas incompletos en este proyecto que debería ser parte del debate en el Congreso, son ellos: (i) ambigüedades relacionadas con la modificación del artículo 86; (ii) asimetrías entre las IES públicas que impiden una distribución equitativa de los recursos presupuestales y (iii) ilusión monetaria con los recursos adicionales.
Ambigüedades y realidades en la modificación del artículo 86
Según el Artículo 2 que modifica el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, el hecho de que una parte del presupuesto de las universidades nacionales, departamentales y municipales estatales u oficiales este constituido por las rentas propias de cada universidad, las obliga de forma permanente a salir a gestionar recursos para su funcionamiento.
Queda claro que la venta de bienes y servicios, los convenios interadministrativos, la consultoría, el pago de matrículas, entre otras actividades, se convierte en la ruta para apalancar el faltante de recursos que deja los aportes de Ley.
Si bien esto no es un asunto nuevo en la estructura de ingresos de las universidades estatales, porque desde hace rato lo hacen, estas fuentes de financiamiento cada día son más importantes y han representado beneficios ante el faltante de recursos que se deriva de la Leyó 30.
No obstante, su dinámica y dependencia del ciclo económico y político a nivel regional, los ha convertido en recursos volátiles, inciertos y no permanentes, incluso, alejados del quehacer misional de las instituciones. Esto, además de generar riesgos en su estimación para una adecuada planeación presupuestal, dado que no constituyen recursos fijos, han excedido el gasto no misional en algunas IES.
En los últimos años, los problemas financieros de las instituciones universitarias han llevado a desarrollar una lógica empresarial inherente a la dinámica de la competencia de mercado, asociada con la búsqueda de estos recursos a cualquier costo y sin ningún valor misional.
Siendo así, pese a que estos recursos alcanzan en promedio el 50% de los ingresos de las universidades públicas, resulta contradictorio que esta fuente de financiación de naturaleza aleatoria pueda garantizar la sostenibilidad de las universidades oficiales y mucho menos, reemplazar el papel del Estado como principal financiador de la educación superior pública.
Siguiendo con el articulo 86 y el parágrafo dos, las ambigüedades surgen cuando se plantea que para garantizar la sostenibilidad de las nuevas seccionales, sedes o lugares de desarrollo creadas para ampliar la oferta de educación superior, se dispondrán recursos adicionales que harán parte de la base presupuestal de las Universidades oficiales o estatales.
Del mismo modo, estos recursos estarán disponibles para: aumentar progresivamente el acceso, la permanencia y la graduación, así como el mejoramiento de la calidad y la pertinencia de la oferta y el bienestar institucional. Igualmente, al fortalecimiento de plantas profesorales y administrativas de las universidades estatales u oficiales.
De lo anterior se desprenden varias preguntas, sin encontrar respuestas en el texto de la propuesta. Por ejemplo, ¿qué va a pasar con las IES que no puedan ampliar su oferta educativa, ni puedan aumentar el acceso?, ¿no van a recibir recursos adicionales a la base presupuestal más allá del Índice de costos a la educación superior -ICES- o del Índice de precios al consumidor-IPC-? Si es así, ¿cómo financiaran el mejoramiento de la calidad, el derecho a la educación y las variaciones producto de la aplicación del sistema salarial y prestacional docente vigente -Decreto 1279-, así como las demás que afecten el costo salarial?
Más aún, ante las dificultades financieras actuales que enfrenta la Nación, ¿habrá recursos para atender la iliquidez y el desfinanciamiento crónico que han padecido las universidades públicas, en especial, recursos para superar la crisis que registra la UdeA? Y, por último, ¿si no existe disponibilidad presupuestal por parte del Ministerio de Hacienda ante la crisis fiscal que vive el país, de donde saldrán los recursos adicionales a la base presupuestal para aquellas IES que se comprometan con nueva cobertura y por ende nuevas sedes?
De otra parte, se deduce del parágrafo tercero, una ambigüedad que se revela en la discrecionalidad condicionada no obligatoria de la Nación y los entes territoriales para realizar aportes a las IES oficiales, sin que estos hagan parte de la base presupuestal de las mismas. En otras palabras, este parágrafo genera incentivos para mantener las contribuciones actuales, que lucen escasos ante los problemas de las IES, tal como se evidencia en la realidad.
Es claro, por diversas razones, que los aportes para atender gastos no recurrentes, infraestructura y planes de fortalecimiento de la calidad por parte de los entes departamentales y municipales, resultan incompletos, insuficientes, y en algunos casos inexistentes, en comparación con la inversión social que hacen la mayoría de las universidades públicas del orden territorial. Ejemplos de lo anterior hay varios, uno, la ausencia de aportes a la base presupuestal de la UdeA por parte del Municipio de Medellín.
Asimetrías entre las IES públicas
Una novedad importante en el proyecto es la adición de un nuevo artículo a la Ley 30 de 1992, Articulo 86a, referido a la creación de base presupuestal para las Instituciones Técnicas Profesionales, Instituciones Tecnológicas, Instituciones Universitarias o Escuelas Tecnológicas estatales u oficiales, incluidas aquellas que son establecimientos públicos del orden territorial cuya norma de creación no vincula a la Nación en su esquema de financiación.
Con recursos del presupuesto general de la Nación equivalentes al 0,05% del Producto Interno Bruto -PIB-, el Estado corrige, en parte, una de las imperfecciones más relevantes en la educación superior pública, al entregar recursos para el funcionamiento de estas IES que no estaban contenidos en los artículos 86 y 87 de la Ley 30.
Por supuesto, establece la misma dinámica de distribución que las universidades oficiales, indexando los recursos cada año a partir del ICES o del IPC. De la misma manera, extiende los parágrafos del artículo 86, con las ambigüedades analizadas en el apartado anterior, para acceder a recursos adicionales condicionados a nuevas sedes, coberturas y fortalecimiento de la calidad, en la medida que exista disponibilidad presupuestal por parte del Ministerio de Hacienda.
Si bien es un aspecto positivo de la propuesta extender la base presupuestal a nuevas IES en el territorio nacional, el proyecto de Ley no establece lineamientos para crear un sistema global de educación superior que recoja las 84 IES en el país, representadas en las 34 universidades del Sistema Universitario Estatal -SUE- y en las 50 Instituciones Técnicas y Tecnológicas Universitarias -ITTU-. Este punto es clave en el camino para reducir la inequidad en la distribución de los recursos presupuestales.
Bajo este escenario, la redefinición de la base presupuestal atendiendo criterios de “equidad”, es un asunto estratégico que debe llevar a un debate amplio, en la medida que la asignación de los recursos considere la real capacidad de las instituciones universitarias, priorizando su estructura de funcionamiento, el impacto en el territorio, tamaño y logros, como asuntos importantes.
Esta es una asimetría muy evidente entre las IES que requiere intervención desde la formulación de una nueva Ley de financiamiento, lo cual exige el reconocimiento del grado de complejidad de cada institución en términos de su capacidad instalada, planta profesoral, grupos de investigación, financiamiento del Decreto 1279, sedes regionales, cobertura, bienestar, negociaciones sindicales y acuerdos de concurrencia, entre otros temas representativos.
Corregir estas asimetrías entre las IES oficiales implica un reto que debería estar presente en la modificación de los artículos 86 y 87 contenidos en este proyecto de Ley. Mientras esto no suceda y no se reconozcan las complejidades de cada una de las IES, los ajustes a la base presupuestal de las instituciones universitarias que la reciben y de las nuevas que harán parte de esta distribución, bien sea con el ICES o el IPC, serán parciales y regresivos.
Más aún, los problemas de financiamiento podrían crecer en la medida que los recursos adicionales que se mencionan en los parágrafos de la modificación al artículo 86, están condicionados a aumentos de cobertura y nuevas sedes, teniendo como criterio las brechas de acceso y permanencia territoriales y sociales, sin considerar los costos reales en formación de los nuevos estudiantes que ingresen al sistema.
Ilusión monetaria con los recursos adicionales
Dos temas son importantes en este punto. El primero de ellos corresponde a la nueva destinación que tendrán los recursos adicionales de acuerdo con lo que se propone en el proyecto de reforma, y el segundo, el destino que han tenido los recursos adicionales a la base presupuestal de las universidades públicas en el periodo 2019-2024.
Con respecto al primer tema, en el texto del proyecto los recursos adicionales aparecen de forma expresa en el parágrafo dos y tienen afectación a la base presupuestal en la medida que estén condicionados a aumentos de cobertura y nuevas sedes.
A diferencia de lo que propone el texto que modifica el artículo 86, hasta el momento, las universidades públicas han recibido recursos adicionales a la base presupuestal por encima del IPC durante el período 2019-2024, sin ningún tipo de condicionamientos por parte del MEN. El promedio en estos años ha sido el 5.44% más de recursos. Sólo en 2024, estos recursos crecieron el 9%, de los cuales, el 4% tenía destinación específica para financiar el Plan Integral de la Cobertura -PIC-
En tal sentido, sumando al promedio de estos recursos adicionales, el IPC promedio en esos años, 6,1%, los incrementos a la base presupuestal que han alcanzado las universidades representan el 11,54% promedio.
Esta cifra ha sido importante para contener los desequilibrios de caja de la mayoría de las instituciones, dado que son recursos que han ido directamente al funcionamiento de las universidades, especialmente, para el pago de salarios y el cumplimiento de las obligaciones laborales.
Sin embargo, a la luz del proyecto de Ley que presenta el MEN, se deduce que, en adelante, los recursos adicionales ya no estarán disponibles para todas las IES, a menos que demuestren que están en la línea de crear nuevas sedes y más cobertura entre otros temas misionales.
Sin duda esto tiene diferentes interpretaciones e interrogantes. Una de ellas está asociada con el posible cambio de rumbo en la política de este gobierno de seguir aumentando de forma gradual, financiación adicional a la base en línea con los acuerdos alcanzados en 2018.
Como se sabe, el gobierno Petro en 2023 y 2024 prolongó al 5%, los puntos adicionales a la base que en el último año del gobierno Duque alcanzaron el 4.65%. Sin una evaluación oficial previa que sea de conocimiento público del impacto de esta financiación en materia del desempeño financiero y de eficiencia del gasto misional en las instituciones universitarias; condicionar la distribución de estos recursos podría tener efectos preocupantes en las disponibilidades presupuestales de todas las IES que reciben los aportes de Ley.
Grosso modo, limitar esta financiación a sólo las IES que demuestren expansión del gasto misional como antes lo hemos explicado, puede revelar dos tipos de estrategias, una derivada de la crisis fiscal que vive el país que tiende a los recortes presupuestales, o la que sostiene la hipótesis de reconocer a las IES alineadas con los propósitos ideológicos de la política en educación superior de este este gobierno.
Pese a lo anterior, tampoco existe la certeza de que se puedan distribuir estos recursos pese a las restricciones en su uso y al recorte presupuestal a la educación estimado en más de $ 2 billones para 2025. Esto lleva a una alta incertidumbre frente al futuro de la sostenibilidad financiera de las instituciones educativas.
El segundo tema va en la línea de la destinación que han tenido los recursos adicionales a la base presupuestal. Un análisis del lado de los egresos, comparando para el período 2019-2024, la evolución del incremento salarial en las instituciones universitarias oficiales con el incremento en los aportes de Ley o de los ingresos, permite señalar lo siguiente.
En promedio, el incremento salarial estuvo alrededor del 10,5%. Esta cifra se obtiene de la suma del IPC promedio, 6,1%, más el 1,44% del incremento promedio por acuerdos salariales de los empleados públicos y del 3% estimado de incremento anual para todas las universidades del SUE, derivado de la aplicación del decreto 1279.
Por tanto, si se comparan los dos incrementos, tanto de los ingresos de las IES del SUE, 11,54% con el incremento salarial, 10,5%, se pude deducir que los recursos adicionales a la base han apalancado casi en su totalidad los incrementos salariales, dejando un escaso margen, menos de un punto porcentual para cubrir los demás gastos en las universidades del SUE.
En otras palabras, los recursos adicionales a la base han servido para responder por los gastos de nómina y no para reducir, ni la brecha histórica derivado del desfinanciamiento histórico de la Ley 30 de 1992, ni tampoco para incrementar las actividades misionales de las instituciones.
Esto genera una suerte de ilusión monetaria, lo cual implica que los recursos adicionales se están orientando, por necesidad, en atender el funcionamiento cotidiano de las instituciones, y no en la expansión o en el crecimiento real de las mismas en términos de mayor cobertura, más inversiones en infraestructura, más bienestar, etc., el cual no se detiene.
Síntesis final
El análisis realizado hasta ahora señala algunos elementos que deben incluirse en la discusión del Proyecto de Ley 212. No obstante, la propuesta de articulado deja entrever una marcada inclinación por las urgencias de corto plazo asociado con la insuficiencia de recursos, sin tener en cuenta, el problema del desfinanciamiento estructural que padece el sistema.
Para ello, un punto de partida importante es mantener la financiación adicional sin condicionamientos, tal como hasta ahora se ha alcanzado, considerando un porcentaje por encima del IPC o ICES que bien podría ser el promedio del período 2019-2024.
Esto debe acompañarse de un esquema de financiación adecuado que tenga como línea base los costos de formación de los estudiantes de pregrado por institución universitaria, sin que ello implique acrecentar las asimetrías entre ellas.
Bajo este contexto, recoger muchas voces y propuestas alternativas con criterio técnico para fortalecer este proyecto, se hace necesario. Una de esas voces es la propuesta original del SUE ampliada a toda la red de instituciones técnicas y tecnológicas, la cual está representada a través de un modelo de asignación y distribución de recursos financieros que considera recursos a la base presupuestal y recursos para inversión.
Finalmente, se requiere avanzar en un modelo de financiamiento que involucre la capacidad real de las IES para superar las deudas históricas de inequidad territorial, inclusión, acceso y protección de los derechos, entre otros temas, al igual que los retos que impone el desarrollo tecnológico, los cambios demográficos y las nuevas dinámicas que ofrecen los mercados laborales.
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