El proceso 15.000

A raíz de las aseveraciones del Ex Embajador de Colombia en Venezuela y ex senador, Armando Benedetti, divulgadas amplia y detalladamente por la Revista Semana, se habla ya del Proceso 15.000, que relacionan los quince mil millones que, dice Benedetti, hicieron Presidente a Gustavo Petro Urrego.

Así las cosas, veo conveniente volver a recordar las normas constitucionales y legales pertinentes, junto con algunas consideraciones de la Corte Constitucional, que estuvo muy activa sobre esas normas, con ocasión de lo que se llamó el Proceso 8.000.

Dice el art. 174 de la Constitución Nacional que es el Senado de la República quien conoce de cualquier acusación que haga la Cámara de Representantes contra el Presidente de la República. El Senado conoce sobre cualquier hecho o cualquier omisión en que haya incurrido el Presidente en el ejercicio del cargo. La acusación contra el Presidente de la República la tiene que hacer la Cámara de Representantes, sólo ella.

 174: “Corresponde al Senado conocer de las acusaciones que formule la Cámara de Representantes contra el Presidente de la República o quien haga sus veces; …. En este caso, conocerá por hechos u omisiones ocurridos en el desempeño de los mismos.”.

Aparentemente, se debería tratar entonces de hechos que hayan ocurrido desde la fecha de la posesión del Presidente de la República, esto es a partir del 7 de agosto del año 2022, hasta el día que deje la Presidencia, que debería ser el 7 de agosto del 2026. Sin embargo, el artículo 199 de la Constitución Política advierte que el Presidente no puede ser perseguido ni juzgado por delitos sino en virtud de que exista una acusación de la Cámara de Representantes y que el Senado admita que hay lugar a formación de causa, por lo que es fundamental revisar las distintas sentencias de la Corte Constitucional sobre el particular.

ARTICULO 199. “El Presidente de la República, durante el período para el que sea elegido, o quien se halle encargado de la Presidencia, no podrá ser perseguido ni juzgado por delitos, sino en virtud de acusación de la Cámara de Representantes y cuando el Senado haya declarado que hay lugar a formación de causa.”

El juicio que haga el Senado de la República se hace por acusación que haga la Cámara de Representantes. Es decir, quien instruye el proceso, quien investiga al Presidente, es la Cámara de Representantes, quien luego de la instrucción, acusa al Presidente de la República ante el Senado. Será ya el Senado quien, nuevamente instruye y juzga y sentencia al Presidente. Así lo dispone el artículo 175 de la Constitución:

“ARTICULO 175. En los juicios que se sigan ante el Senado, se observarán estas reglas:

1. El acusado queda de hecho suspenso de su empleo, siempre que una acusación sea públicamente admitida.
2. Si la acusación se refiere a delitos cometidos en ejercicio de funciones, o a indignidad por mala conducta, el Senado no podrá imponer otra pena que la de destitución del empleo, o la privación temporal o pérdida absoluta de los derechos políticos; pero al reo se le seguirá juicio criminal ante la Corte Suprema de Justicia, si los hechos lo constituyen responsable de infracción que merezca otra pena.
3. Si la acusación se refiere a delitos comunes, el Senado se limitará a declarar si hay o no lugar a seguimiento de causa y, en caso afirmativo, pondrá al acusado a disposición de la Corte Suprema.
4. El Senado podrá someter la instrucción de los procesos a una diputación de su seno, reservándose el juicio y la sentencia definitiva, que será pronunciada en sesión pública, por los dos tercios, al menos, de los votos de los Senadores presentes.”

La Ley 5 de 1992, que es la Ley Reglamentaria del funcionamiento del Congreso, desarrolla las funciones del Senado:

ARTICULO 313. “Atribuciones especiales. Son atribuciones especiales del Senado de la República:….

“11-Conocer de las acusaciones que formule la Cámara de Representantes contra el Presidente de la República o quien haga sus veces, …. En este caso conocerá por hechos u omisiones ocurridos en el desempeño de los mismos.”

Ahora, el Senado no juzga si se trata de un delito, es decir, no puede condenar penalmente. Sólo condenará por indignidad del Presidente al cometer ese delito, pues la única pena que puede imponer, en el caso del delito del Presidente, es la destitución del empleo o la pérdida absoluta de los derechos políticos. Se llevaría al Presidente, en el caso de la comisión de un delito, a un proceso ante la Corte Suprema de Justicia, al tenor de los numerales 2 y 3 del artículo 175 de la Constitución.

Es la Corte Suprema de Justicia la que puede juzgar y condenar penalmente al Presidente de la República cuando éste cometió algún delito:

ARTICULO 235. Modificado por el Acto Legislativo 01 de 2018, artículo 3º. “Son atribuciones de la Corte Suprema de Justicia:

…..

3. Juzgar al Presidente de la República, …. previo el procedimiento establecido en los numerales 2 y 3 del artículo 175 de la Constitución Política, por cualquier conducta punible que se les impute. Para estos juicios la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia estará conformada además por Salas Especiales que garanticen el derecho de impugnación y la doble instancia.”

Digo que el Senado vuelve a instruir el proceso, a investigarlo nuevamente, porque el numeral 4 del artículo 175 de la Constitución, lo permite: “El Senado podrá someter la instrucción de los procesos a una diputación de su seno…”. Ya la decisión sí se toma en la plenaria, en sesión pública, y requiere de una mayoría calificada: 2/3 de los votos de los senadores presentes.

El artículo 178 de la Constitución Nacional repite que es la Cámara de Representantes la que tiene la atribución de instruir, investigar, y luego acusar ante el Senado al Presidente de la República, pero por delitos en que haya incurrido en ejercicio del cargo de Presidente.

Ahora, la Cámara tiene que investigar cualquier denuncia que radique cualquier ciudadano o el Fiscal General de la Nación. Esa investigación incluye la decisión de practicar pruebas

ARTICULO 178. “La Cámara de Representantes tendrá las siguientes atribuciones especiales:

…

3. Acusar ante el Senado, cuando hubiere causas constitucionales, al Presidente de la República ….
4. Conocer de las denuncias y quejas que ante ella se presenten por el Fiscal General de la Nación o por los particulares contra los expresados funcionarios y, si prestan mérito, fundar en ellas acusación ante el Senado.
5. Requerir el auxilio de otras autoridades para el desarrollo de las investigaciones que le competen, y comisionar para la práctica de pruebas cuando lo considere conveniente.”

La Ley 5 de 1992, que regula al Congreso, afirma en su artículo 305:

ARTICULO 305. Atribuciones especiales. La Cámara de Representantes tiene como atribuciones especiales las siguientes:

…..

 “3. Acusar ante el Senado, cuando hubiere causas constitucionales, al Presidente de la República ….

4. Conocer de las denuncias y quejas que ante ella se presenten por el Fiscal General de la Nación o por los particulares contra los expresados funcionarios y, si prestan mérito, fundar en ellas acusaciones ante el Senado.
5. Requerir el auxilio de otras autoridades para el desarrollo de las investigaciones que le competen, y comisionar para la práctica de pruebas cuando lo considere conveniente.”

Ahora, la Cámara para instruir y acusar al Presidente de la República tiene dispuesta la llamada Comisión de Acusaciones en la Ley 5 de 1992:

ARTICULO 311. “Composición. Estará conformada por quince (15) miembros, elegidos por sistema del cuociente electoral.”

ARTICULO 312. “Funciones. La Comisión de Investigación y Acusación cumplirá las siguientes funciones:

1. Preparar proyectos de acusación que deberá aprobar el pleno de la Cámara, ante el Senado,cuando hubiere causas constitucionales, al Presidente de la República….
2. Conocer de las denuncias y quejas que ante ella se presenten por el Fiscal General de la Nación, o por los particulares contra los expresados funcionarios, que presten mérito para fundar en ella acusación ante el Senado.
3. Requerir el auxilio de otras autoridades para el desarrollo de las actividades que le competen, y comisionar para la práctica de pruebas cuando lo considere conveniente.
4. La iniciación de las investigaciones también procederá de oficio.”

Esa Comisión de Acusaciones de la Cámara de Representantes, tiene una Comisión que instruye la investigación, y esa Comisión de Instrucción está definida en la Ley 5 de 1992 en CAPITULO CUARTO; Del juzgamiento de altos funcionarios. SECCION 1. Comisión de instrucción. En sus artículos 327 y 328:

ARTICULO 327. “Composición. Estará conformada por siete (7) miembros, elegidos por el sistema del cuociente electoral. Deberán acreditar la calidad de abogados, con título universitario, o haber pertenecido a la misma Comisión y tener conocimientos preferencialmente en las disciplinas penales.”

ARTICULO 328. “Funciones. La Comisión de instrucción cumplirá las siguientes funciones:

 1-Presentar un informe motivado con el proyecto de resolución que deba adoptarse cuando la Cámara formule acusación ante el Senado en uso de las atribuciones consagradas en el artículo 178, numeral 3°., de la Constitución Política.

 2-Instruir el proceso correspondiente, si fuere el caso.”

Los artículos de la Ley 5 de 1992 que reglan la instrucción y el juzgamiento del Presidente de la República fueron declarados exequibles por la Corte Constitucional en distintas sentencias que nutren cualquier interpretación sobre las mismas: C 222 de 1996; C 385 de 1996; C 386 de 1996; C 563 de 1996; C 657 de 1996; C 148 de 1997; C 085 de 1998. Si se observan las fechas, éstas sentencias obedecen todas al juicio o investigación mejor, que se le hizo al Presidente Ernesto Samper Pizano por el famoso Proceso 8.000, el de la Parábola del Elefante, en la cual se investigó pero no se juzgó al Presidente por el ingreso de dineros del narcotráfico a la campaña presidencial de Samper Pizano.

El Senado de la República dicta una sentencia cuando procesa al Presidente de la República y puede dictar sentencia de destitución del cargo. El artículo 194 de la Constitución Nacional, así lo determina:

“ARTICULO 194. Son faltas absolutas del Presidente de la República su muerte, su renuncia aceptada, la destitución decretada por sentencia, la incapacidad física permanente y el abandono del cargo, declarados éstos dos últimos por el Senado.

Son faltas temporales la licencia y la enfermedad, de conformidad con el artículo precedente y la suspensión en el ejercicio del cargo decretada por el Senado, previa admisión pública de la acusación en el caso previsto en el numeral primero del artículo 175.”

Si el Senado admite públicamente la acusación que haga la Cámara de Representantes, al tenor de lo que dispone el art. 175 numeral 1 de la Constitución, se presenta suspensión en el cargo del Presidente como falta temporal.

En el artículo 6 de la Ley 5 de 1992, en sus numerales 3 y 4, establece que el Congreso sí juzga, pero por responsabilidades políticas, esto es, acusa y juzga a altos dignatarios del Estado, pero por actuaciones suyas en el ejercicio de sus cargos. Por ello es que la Constitución advierte que se puede acusar y juzgar al Presidente por actos cometidos entre el 7 de agosto del 2022 y el 7 de agosto del 2026:

Artículo 6 de la Ley 5 de 1992:…

3. “Función de control político, para requerir y emplazar a los Ministros del Despacho y demás autoridades y conocer de las acusaciones que se formulen contra altos funcionarios del Estado.La moción de censura y la moción de observaciones pueden ser algunas de las conclusiones de la responsabilidad política. (Nota: La Corte Constitucional se pronunció sobre la exequibilidad de las expresiones señaladas con negrilla en este numeral, en la Sentencia C-198 de 1994.).
4. Función judicial, para juzgar excepcionalmente a los altos funcionarios del Estado por responsabilidad política.”

Obsérvese que no existiría función del Congreso para instruir, acusar y juzgar al Presidente por delitos consagrados en el código penal que haya sido cometidos por él antes de su posesión como Presidente.

Sin embargo, la Corte Constitucional en diferentes sentencias proferidas con ocasión del proceso ante el Congreso que se adelantó contra el Presidente Samper, dijo:

“Obsérvese, que es la propia Constitución la que otorga competencia al Congreso de la República para conocer de aquellas denuncias que, por delitos comunes, se formulen ante la Cámara-Comisión de Investigación y Acusación-contra funcionarios que gozan de fuero especial. Obviamente que, por disposición del propio ordenamiento, su competencia se limita a instruir y acusar o no acusar; el juzgamiento es competencia exclusiva de la h. Corte Suprema de Justicia, de conformidad con el propio artículo 175 de la Constitución Política, por lo que la acusación que profiera el Senado de la República, cuando se trata de delitos comunes, se constituye en el marco jurídico para desarrollar la etapa del juicio penal.

En relación con el tema, esta Corporación, en diferentes pronunciamientos (Sentencias C-222/96, C-245/96, C-385/96, C-386/96 y C-563/96), ha avalado la competencia que le asiste a la Cámara de Representantes y al Senado de la República para conocer de las denuncias, que por delitos comunes, se formulen contra funcionarios que gozan de fuero especial. En uno de los mencionados pronunciamientos afirmó:

 “La jurisprudencia de la Corte ha distinguido dos tipos de procesos, a partir de los preceptos de la Constitución que regulan en forma diferenciada los casos de acusación por delitos comunes (art. 175 numeral 3), de los que aluden a delitos cometidos en ejercicio de funciones o a indignidad por mala conducta. Tratándose de los primeros la función del Senado se limita «a declarar si hay lugar o no a seguimiento de causa y, en caso afirmativo, pondrá al acusado a disposición de la Corte Suprema», con lo cual dicha actuación constituye una condición o requisito de procedibilidad del proceso penal que debe adelantarse ante ésta. Y cuando se dan los segundos, de un lado, se determina la responsabilidad política del imputado, en el sentido de que el Senado puede imponer, únicamente, si fuere el caso, mediante sentencia la destitución del empleo o la privación temporal o pérdida absoluta de los derechos políticos, y de otro lado, al reo se le seguirá juicio criminal ante la Corte Suprema de Justicia, si los hechos lo constituyen responsable de infracción que merezca otra pena.”. (Sentencia No, C-385 de 1996, Magistrado Ponente, doctor Antonio Barrera Carbonell).     

En este orden de ideas, resulta claro que la actuación adelantada por la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara, por la Comisión de Instrucción del Senado y por las plenarias de las dos corporaciones, incluye la de investigar las denuncias que por delitos comunes se formulen contra altos funcionarios del Estado que gozan de fuero especial, ocurridos durante el desempeño del cargo y aunque aquellos hubieren cesado en el ejercicio del mismo.

Así entonces, la expresión “y por delitos comunes” contenida en el artículo 329, y el inciso tercero del artículo 347 que prescribe “Si la acusación se refiere a delitos comunes, se citará al acusado y se le pondrá a disposición de la Corte Suprema de Justicia, junto con el expediente “ de la Ley 5a. de 1992, serán declarados exequibles.” Sentencia C 148 de 1997

“-Del fuero constitucional

 Otro de los elementos característicos de los estados democráticos de régimen o sistema presidencial de gobierno, además del ya señalado principio institucional de equilibrio ante las ramas y órganos del poder público, se encuentra en la figura del fuero penal especial y del disciplinario propio y autónomo que protege a ciertos altos funcionarios del Estado, con el cual se pretende garantizar, de una parte la dignidad del cargo y de las instituciones que representan, y de otra la independencia y autonomía de algunos órganos del poder público para garantizar el pleno ejercicio de sus funciones y la investidura de sus principales titulares, las cuales se podrían ver afectadas por decisiones ordinarias originadas en otros poderes del Estado, distintos de aquel al cual pertenece el funcionario protegido con un fuero especial; de otra parte, el fuero sirve también para garantizar que las decisiones de la voluntad general, bien sea que ésta se haya expresado directamente o a través de sus representantes, no serán desconocidas, y que en todo caso prevalecerán los principios y procedimientos consagrados en la Constitución y en la ley.

 Dicho fuero especial no implica el sometimiento a jueces y tribunales especiales, esto es, distintos de los ordinarios, en aquellos casos en que sean objeto de investigaciones y eventualmente acusaciones, determinados funcionarios del Estado, sino el cumplimiento de un trámite procesal especial de definición de la procedencia subjetiva y en concreto del juicio penal; ello precisamente para lograr la realización de los objetivos propios y esenciales del Estado Social de Derecho, el cual, si bien, tal como lo ha dicho esta Corporación «…configura un Gobierno de leyes por encima de las personas», garantiza también de forma paralela la integridad y salvaguarda de sus instituciones y la seguridad de las personas que las representan, pues sólo así es posible mantener el equilibrio en el ejercicio del poder.

La razón de ser del fuero especial es la de servir de garantía de la independencia, autonomía y funcionamiento ordenado de los órganos del Estado a los que sirven los funcionarios vinculados por el fuero. Ante todo se busca evitar que mediante el abuso del derecho de acceso a la justicia se pretenda paralizar ilegítimamente el discurrir normal de las funciones estatales y el ejercicio del poder por parte de quienes han sido elegidos democráticamente para regir los destinos de la Nación.

En el caso del Presidente de la República, por ejemplo, éste goza del fuero constitucional consagrado en el artículo 199 de la Carta: «El Presidente de la República durante el período para el que sea elegido, o quien se halle encargado de la presidencia, no podrá ser perseguido ni juzgado por delitos, sino en virtud de acusación de la Cámara de Representantes y cuando el Senado haya declarado que hay lugar a formación de causa.» 

Así pues, de conformidad con el numeral 1o. del artículo 175 de la Constitución, y con el artículo 345 de la Ley 5a. de 1992, recibida la acusación de la Cámara por el Senado, la primera decisión que éste debe adoptar, en pleno, es si admite o nó tal acusación. Al efecto, la Plenaria del Senado delibera y decide sobre la propuesta de la Comisión de Instrucción prevista por el numeral 4o. del artículo 175 de la C.P. y por los artículos 345 y 346 de la Ley 5a. de 1992. 

Para la Corte es indudable que tanto la actuación que se cumpla ante la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara, ante la Comisión de Instrucción del Senado, y ante las plenarias de las dos corporaciones, tiene la categoría de función judicial, sólo para los efectos de acusar, no acusar y declarar si hay o no lugar a seguimiento de causa. Por esta razón el inciso 2o. del artículo 341 de la Ley 5a. de 1992, refiriéndose a la Comisión de Investigación y Acusación dispone: “Los requisitos sustanciales y formales de estas dos formas de calificación, serán los exigidos por el Código de Procedimiento Penal.” Y el artículo 333 de la misma ley, en su inciso final, dispone que el Representante Investigador, “en la investigación de delitos comunes tendrá las mismas atribuciones, facultades y deberes que los Agentes de la Fiscalía General de la Nación”.

De lo anterior se infiere que para estos efectos los Representantes y Senadores tienen las mismas facultades y deberes de los Jueces o Fiscales de instrucción, y, consiguientemente, las mismas responsabilidades. 

La naturaleza de la función encomendada al Congreso supone exigencias a la actuación de los congresistas que, con su voto, colegiadamente concurren a la configuración del presupuesto procesal previo consistente en la decisión sobre acusación y seguimiento de causa o no acusación y no seguimiento de causa. Además de las limitaciones inherentes a su condición de congresistas, la índole judicial de la función analizada, impone hacer extensivos a éstos el régimen aplicable a los jueces, como quiera que lo que se demanda es una decisión objetiva e imparcial en atención a los efectos jurídicos que ha de tener.

Sin perjuicio de que las decisiones que se adopten sean colegiadas, los miembros de las Cámaras, en su condición de jueces, asumen una responsabilidad personal, que incluso podría tener implicaciones penales.

Admitida la acusación de la Cámara, siguen los pasos señalados en los numerales 2 y 3 del artículo 175 de la C.P., es decir, que “si la acusación se refiere a delitos cometidos en ejercicio de funciones, o a indignidad por mala conducta, el Senado no podrá imponer otra pena que la destitución del empleo o la privación temporal o pérdida absoluta de los derechos políticos”. Esto es lo que algunos doctrinantes califican como juicio de responsabilidad política. Pero, como lo advierte la misma norma, “al reo se le seguirá juicio criminal ante la Corte Suprema de Justicia, si los hechos lo constituyen responsable de infracción que merezca otra pena”, a juicio del Senado.

En conclusión, para la Corte es evidente que el sentido de las anteriores normas constituye un requisito de procedibilidad para que pueda producirse la intervención de la Corte Suprema de Justicia, como lo señala en forma clarísima el artículo 235 que consagra la competencia de juzgamiento, en estos precisos términos: “Juzgar al Presidente de la República o a quien haga sus veces y a los altos funcionarios de que trata el artículo 174, por cualquier hecho punible que se les impute, conforme al artículo 175 numerales 2 y 3.”

Todas estas reglas procesales de forma y contenido constitucionales, están destinadas a preservar la autonomía y la dignidad de los cargos amparados con el fuero. En lo que concierne al Presidente de la República, anteriormente se ha reproducido lo que establece el artículo 199 de la C.P.” (Sentencia C 222 de 1996)

Esperemos que va pasando con las denuncias que ya están haciendo trámite en la Comisión de Acusaciones de la Cámara de Representantes, pues el señor Federico Gutiérrez, quien compitió como candidato presidencial en al primera vuelta, ya radicó la correspondiente denuncia. Creemos que el Fiscal General de la Nación hará lo propio.