Un par de evaluaciones del programa Ser Pilo Paga (SPP) arrojan un resultado favorable desde la perspectiva que más importa: la de los estudiantes de bajos recursos que son su población objetivo.
La primera es una consultoría contratada por el Departamento Nacional de Planeación con el Centro Nacional de Consultoría y la Facultad de Economía de la Universidad de los Andes, cuyo informe final está fechado el 28 de julio de 2016. Se trata de un estudio completo y riguroso, basado en encuestas realizadas entre los beneficiarios efectivos y los potenciales y las universidades receptoras. En la página 404 del cuarto entregable se encuentra la siguiente conclusión:
“En síntesis, el programa presenta una enorme oportunidad para algunos estudiantes de bajos recursos y altísima motivación. Al hacerlo, deja en evidencia la falta de oportunidades para estudiantes similares e igualmente motivados que quedaron por debajo del punto de corte. Los estudiantes beneficiarios y las instituciones educativas receptoras valoran muy positivamente el programa, aunque destacan o dejan ver en sus experiencias, retos importantes que deben atenderse para su buen funcionamiento”[1].
Juliana Londoño Vélez, candidata a doctorado en economía de la Universidad de California, realizó un estudio de caso de una universidad privada receptora de “pilos”, cuyo resumen publicó en un artículo titulado: ¿Qué impacto está teniendo Ser Pilo Paga en las universidades de élite en Colombia? La conclusión es la siguiente:
“En suma, los efectos de SPP van más allá de la población beneficiaria del programa de ayuda financiera. SPP democratizó el acceso y generó diversidad de clase en las universidades de élite, históricamente reservadas para estudiantes de estratos altos, sin tener efectos perversos sobre las notas ni la tasa de deserción de estos últimos”.[2]
El programa también ha sido objeto de críticas, la principal de las cuales tiene que ver con el sesgo en favor de las universidades privadas, elegidas mayoritariamente por los beneficiarios. Esto ha dado lugar a señalamientos como el de los profesores representantes ante los consejos superiores y académicos de las universidades públicas, quienes sostienen que SPP “destina recursos públicos al apalancamiento presupuestal de las universidades privadas, en detrimento del subsidio a la oferta que debe ser la directriz en un estado social de derecho”[3]. Directivos y profesores de diversas universidades públicas se han expresado en igual sentido.
El señor Julián de Zubiría, quien ha escrito profusamente en contra del programa desde sus inicios, también lo condena porque, según él, las universidades privadas “se están quedando con la casi totalidad del dinero público invertido”. Se escandaliza de que los “pilos” hayan escogido mayoritariamente a las universidades privadas de élites y ve en ello una especie de espolio y un atentado contra la universidad pública e invita “a los estudiantes colombianos a que se tomen las calles para defender su derecho a estudiar, el cual se encuentra amenazado por una política que disimuladamente está privatizando la educación superior”. Como no puede desconocer los logros del programa, propone mantenerlo pero haciendo que los beneficiarios solamente puedan escoger entre las universidades públicas[4].
Con más tristeza que asombro constato que estos planteamientos tienen amplio eco entre periodistas, políticos y la opinión pública semi-ilustrada; lo que muy probablemente conducirá al desmantelamiento del programa o a su desnaturalización, convirtiéndolo otro componente del subsidio a la oferta del que se benefician las universidades públicas. Sin hacerme grandes ilusiones trataré de refutarlos antes de exponer lo que creo son los principales problemas de SPP, que aunque se relacionan con el sesgo hacia las universidades privadas nada tiene que ver con los argumentos que voy a criticar.
Los planteamientos del señor de Zubiría y de los profesores de los consejos de las universidades públicas, se basan en la creencia errónea pero aun extremadamente difundida según la cual los servicios como los de salud, educación y los servicios públicos domiciliarios, entre otros, que la sociedad considera como meritorios, es decir, que deben ser puestos al alcance de toda la población sin que su nivel de ingreso sea una limitante, deben también ser provistos de forma directa por entidades del gobierno: hospitales públicos, escuelas y universidades públicas, empresas públicas, etc. Es decir, por entidades que reciben directamente sus presupuestos de la nación o las entidades territoriales. Lo que se llama subsidio a la oferta.
Es una falacia decir, como afirman los profesores, que el subsidio a la oferta “debe ser la directriz del estado social de derecho”. ¿Acaso no se han enterado de que el subsidio a los servicios públicos domiciliarios que reciben millones de familias, atendidas por empresas privadas, es una modalidad de subsidio a la demanda y que esta modalidad tiene soporte constitucional y legal? ¿Ignoran quizás que cuando una persona pobre es atendida por una clínica u hospital privado está recibiendo un subsidio a la demanda y que la clínica u hospital en cuestión no hubiera recibido ningún ingreso si no hubiese mediado la atención prestada?
Decir que con los recursos de SPP se está apalancando financieramente a las universidades privadas es tan absurdo como decir que con los subsidios a la vivienda popular se está apalancando a las empresas de construcción privadas o que con los subsidios a la alimentación de los escolares se está apalancando a las empresas privadas que los suministran. La única forma de suprimir ese apalancamiento es hacer que no existan sino entidades gubernamentales encargadas de proveer esos servicios. Si eso es lo que piensan, que lo digan claramente.
El otro mito que subyace en los planteamientos del señor de Zubiría y de los profesores es el de los llamados “dineros públicos”. Se rasgan las vestiduras diciendo que es inaceptable que los “dineros públicos” financien al sector privado. Voy a decirlo con todas las letras: no hay “dineros públicos”. Lo que recibe ese pomposo nombre no es otra cosa que los impuestos que pagamos los ciudadanos. El estado no crea riqueza, con los impuestos se apropia de parte de ella y la redistribuye, bien o mal. El subsidio a la demanda como el de SPP es una forma de redistribuirla, el subsidio a la oferta es otra. Lo que defienden los profesores de las universidades públicas es esta última modalidad que los beneficia en grado sumo.
En un texto sobre el financiamiento de la educación superior que escribí hace varios años[5], propuse definir una universidad como una agrupación de profesionales, vinculados por contratos de diferente tipo, que se asocian para ofrecer una serie de productos o conjuntos de productos – enseñanza, investigación, consultoría, etc. – que ninguno de ellos está en condiciones de suministrar individualmente o cuyo suministro fragmentado resultaría excepcionalmente ineficiente y costoso.
Desde el punto de vista de la forma en que reciben sus ingresos hay dos clases de universidades. En primer lugar están las públicas, que conforman el Sistema Universitario Estatal (SUE) y tienen, en virtud de la ley 30 de 1992, unos ingresos garantizados que cubren la casi totalidad de sus gastos. De otro lado está la docena de universidades privadas con acreditación institucional calidad y que han sido las receptoras de la mayoría de los “pilos”. Estas universidades no reciben transferencias del gobierno y subsisten fundamentalmente de las matrículas que cobran, la venta de servicios de consultoría y algunas donaciones. Ninguna de ellas recibiría un peso de SPP si los beneficiarios no las hubiesen elegido.
Los críticos de SPP se duelen de que los jóvenes hayan elegido las universidades privadas acreditadas en detrimento de las del SUE. Como no pueden desconocer que se trata de instituciones de calidad alegan la existencia de un problema de información puesto que las grandes universidades públicas –Nacional, Antioquia, del Valle – aparecen mejor clasificadas en la mayoría de los escalafones que las privadas. Como los jóvenes están mal informados, el señor de Zubiría decide decidir por ellos y propone que los beneficiarios solo puedan elegir entre las universidades del SUE. Curiosamente el señor de Zubiría quiere negarles a los “pilos” la posibilidad de ingresar a una universidad de élite, la que no negó a sus hijos quienes estudiaron, pregrado y maestría, en la Universidad de los Andes, según informa en uno de sus artículos.
De ser acogida, la propuesta del señor de Zubiría acabaría con el programa pues la esencia de este es justamente darles a los jóvenes la posibilidad de elegir y de acceder, si esa es su elección, a alguna de las universidades privadas de élite. Es inadmisible que estas universidades vayan a ser castigadas excluyéndolas del programa por el “delito” de haberse labrado con su trabajo una imagen y un prestigio que todo mundo reconoce, incluido el señor de Zubiría.
Es necesario también refutar la idea de que las universidades privadas de calidad están defendiendo el programa SPP porque de ello depende su supervivencia, como sugiere el señor de Zubiría. Esas universidades nacieron hace muchos años, más de 50 en muchos casos, y han crecido, se han desarrollado y se han aprestigiado sin la ayuda del gobierno. Han pasado la mayor parte de su existencia sin SPP y podrán hacerlo en el futuro. Es el gobierno el que necesita de las universidades privadas, no estas las que necesitan del gobierno.
Las que tienen un grave problema de imagen son las universidades públicas de calidad que a pesar de sus grupos de investigación, de sus publicaciones y de sus doctores no consiguen atraer a la mayoría de los “pilos”. El problema es más grave aún pues este fracaso de las universidades públicas, no puede dársele otro nombre, sugiere que probablemente, si tuvieran la oportunidad, la mayoría de los estudiantes que forman su demanda cautiva se irían a otra parte. Es en esto en lo que tienen que pensar directivos y profesores de las universidades públicas en lugar de defender la posición de cuasi-monopolio que les garantiza el subsidio a la oferta.
El sesgo a favor de las universidades privadas de calidad del programa SPP pone de manifiesto un problema de diseño, no por la posibilidad de elegir, que es de su esencia, sino por la forma en que se distribuyen los recursos la cual hace que el número de beneficiarios sea menor del que de otra forma sería posible financiar. Los estudiantes calificados eligen libremente la universidad. Es claro que si la mayoría de ellos escogen universidades con matrículas costosas, como la bolsa a repartir es limitada, muchos aspirantes pueden quedar excluidos a pesar de tener un buen puntaje en las pruebas Saber 11.
La actividad de docencia de las universidades, por ser intensiva en capital físico y humano, parece tener en el corto plazo costos marginales decrecientes. En muchos programas, no en todos, hay abundancia de sillas vacías que pueden ser llenadas con estudiantes sin aumentar la planta física, los equipos y laboratorios ni, incluso, la planta docente. Las universidades privadas para subsistir seguramente fijan su matrícula a nivel del costo medio que es superior a su costo marginal de corto plazo. El gobierno paga por los “pilos” la matrícula plena, pero bien podría pagar una matrícula menor que seguiría siendo atractiva para las universidades y permitiría la ampliación de la cobertura del programa. Es importante observar que el diseño actual tampoco es adecuado para las universidades públicas pues cuando estas reciben un “pilo” la matrícula pagada es inferior a su costo medio dado que ya está subsidiada. Así, cada pilo que ingresa a una universidad pública aumenta su déficit presupuestal.
Esta menor matrícula por estudiante podría lograrse haciendo competir a las universidades por los recursos del programa SPP mediante una subasta. Podrían definirse tres grupos de programas según el costo: alto, medio y bajo. Para cada grupo se estimaría un costo medio estándar. Se haría una subasta de sobre cerrado en la que todas las universidades ofertarían la matrícula y el número de “pilos” que están dispuestas a aceptar. Las ofertas que excedan en cierto porcentaje, digamos un 50%, el costo de referencia quedarían excluidas. Los “pilos”, como hasta ahora, elegirían libremente su universidad entre las calificadas. Los excesos de demanda que eventualmente se presenten se resolverían con base en el puntaje de las pruebas Saber 11. Las universidades públicas, para obtener un beneficio financiero del programa, deberían ofertar una matrícula en las vecindades de su costo medio. Para inducirlas a hacerlo, se podría también establecer la exclusión de las ofertas inferiores al costo de referencia en más de cierto porcentaje. La definición del costo estándar y del margen de desviación admisible es un asunto de especial importancia, pues un error podría llevar a que muchos programas de universidades de élite resulten excluidos, privando a los “pilos” de la posibilidad de ingresar a ellos. En ningún momento debe olvidarse que la educación de calidad es costosa.
Otra deficiencia del programa es que la totalidad del crédito otorgado sea condonable, bajo condiciones no muy exigentes. Contrariamente a lo que según parece piensa la mayoría de la gente, este es el rasgo más inequitativo de SPP, pues, al tiempo que tiende a elevar sus costos unitarios, limita su cobertura en el corto y el largo plazo. Es un sinsentido asumir que un estudiante que se ha educado en una universidad de primer nivel no esté en condiciones de pagar total o parcialmente el crédito que le ha sido otorgado. Los estudiantes entran como pobres a SPP pero se espera que dejen de serlo una vez que son profesionales. Si no fuera así el programa todo sería una soberana estupidez. Adicionalmente, los beneficios de la educación superior son fundamentalmente beneficios privados, razón por la cual quienes los reciben deberían pagar por ellos.
Si los “pilos” pagaran total o parcialmente los créditos que reciben, el programa se trasformaría en un fondo rotatorio que permitiría extender su cobertura y ayudaría a garantizar su sostenibilidad fiscal. Por otra parte la condonabilidad casi garantizada es lo que lleva a que buena parte de los “pilos” tiendan a elegir universidades de alto costo pues prácticamente están decidiendo sin restricción presupuestal. Si no tuvieran esa certeza, mejor aún si tuvieran la certeza de que deben pagar al menos parcialmente su crédito, probablemente su elección se ajustaría a sus expectativas de ingresos futuros y se orientarían hacia universidades menos costosas.
El programa SPP debe mantenerse permitiendo que los beneficiarios elijan entre todas las universidades. De adoptarse, las dos propuestas presentadas deben reducir sus costos unitarios, aumentar su cobertura y ayudar a su sostenibilidad fiscal. El problema de imagen de las universidades públicas no puede resolverse limitando a ellas la posibilidad de elección de los beneficiarios lo que en la práctica equivale a acabar con el programa. Las universidades públicas de calidad – Nacional, Antioquia, del Valle, entre otras – tienen el reto de mejorar la percepción que de ellas tienen los jóvenes aspirantes y la ciudadanía en general. Eso supone recuperar el control de sus campus y la regularidad de los ciclos académicos, como está tratando de hacerlo el rector Mauricio Alviar Ramirez en la Universidad de Antioquia, en un esfuerzo denodado que debe ser apoyado por la comunidad universitaria, el gobierno y toda la sociedad.
[1]https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Sinergia/Documentos/InformeFinalSerPiloPaga.pdf.
[2] http://focoeconomico.org/2016/06/21/que-impacto-esta-teniendo-ser-pilo-paga-en-las-universidades-de-elite-en-colombia/
[3] http://www.semana.com/educacion/articulo/problemas-de-ser-pilo-paga/518054
[4] http://www.semana.com/educacion/articulo/universidad-de-los-andes-es-publica-julian-de-zubiria/524019
[5] http://luisguillermovelezalvarez.blogspot.com.co/2011/10/la-reforma-de-laley-30-ganadores-y.html
