Opinión Selección del editor

Duque en la encrucijada del presidencialismo

En los regímenes parlamentarios no puede haber ejecutivo sin mayoría en el legislativo. El jefe del gobierno – nombrado por el jefe de estado, sea presidente o monarca – es el líder del partido o coalición de partidos que tienen la mayoría requerida para aprobar las leyes. Cuando no es posible conformar una coalición mayoritaria, el parlamento se disuelve y se convoca a elecciones anticipadas. En los regímenes presidencialistas, dado que el presidente –  a la vez jefe de estado y jefe del gobierno –  y el congreso son elegidos en votaciones populares independientes, puede darse el caso de que el partido o los partidos que apoyan al presidente carezcan de la mayoría para impulsar el desarrollo legislativo del programa de gobierno.

En Francia, cuando se presenta esa situación, el presidente, elegido popularmente, está obligado a nombrar como primer ministro al líder de la coalición mayoritaria de la Asamblea Nacional, aunque sea opuesto a su propia orientación política. Esto es lo que allí se conoce como la “cohabitación”, situación que se ha presentado en varias oportunidades durante la Quinta República. En Estados Unidos, cuando carece de mayoría en una o ambas cámaras, el presidente recurre a las llamadas Órdenes Ejecutivas, que son decretos con fuerza de ley. El régimen presidencialista de Colombia no tiene ningún mecanismo parecido, razón por la cual la acción de un ejecutivo sin mayoría en el legislativo puede verse bloqueada, a menos que recurra a los estados de excepción definidos en la Constitución.

El presidencialismo colombiano no dio lugar a ningún conflicto entre el ejecutivo y el legislativo durante el Frente Nacional ni en los tres gobiernos siguientes, como quiera que siempre se conformaron coaliciones mayoritarias entre los partidos liberal y conservador. Virgilio Barco Vargas rompió con el frente-nacionalismo, conformando un gabinete exclusivamente liberal, pero contaba con una holgada mayoría de su partido en ambas cámaras. Los presidentes Gaviria, Samper y Pastrana retornaron a los gobiernos de coalición entre los partidos liberal y conservador, que mantenían aún mayorías amplias en el congreso.

La condición necesaria, aunque no siempre suficiente, para que el presidencialismo sea viable legislativamente, es un sólido sistema bipartidista. El bipartidismo colombiano fue socavado profundamente con la adopción de la elección popular de alcaldes en la reforma constitucional de 1986 y herido de muerte con el sistema electoral de la Constitución de 1991; cuyos efectos se sintieron con fuerza en las elecciones legislativas de 2002, en las cuales se multiplicaron exponencialmente los partidos y movimientos políticos con representación en el Congreso. Desde entonces, la formación de coaliciones mayoritarias se hizo mucho más difícil; obligando al ejecutivo a una repartición milimétrica de la burocracia estatal y a asumir múltiples compromisos presupuestales, para obtener los apoyos políticos requeridos en las cámaras. Esto fue lo que ocurrió durante los gobiernos de Uribe y Santos.

Las reglas electorales, más que la ideología, son el principal determinante del número, tamaño y duración de los partidos políticos. Hasta las elecciones de 1986 y 1990, los partidos liberal y conservador dominaron el panorama político de forma indiscutida. En las legislativas de 1994 y 1998 eran ya unos 16 los partidos y movimientos políticos con personería jurídica. En las de 2002, se llegó a la increíble cifra de 60 que presentaron 321 listas para el senado, 96 de la cuales obtuvieron curules. La reforma política de 2003 –  cifra repartidora, listas únicas por partido, y umbral – introdujo un poco de orden y en las legislativas de 2006 compitieron 20 partidos, en las de 2010 fueron unos 15 ó 16 y otros tantos en las de 2014 y 2018.

El presidente Iván Duque tomó la decisión inédita de conformar un gabinete que no representa ninguna coalición mayoritaria de partidos con asiento en el Congreso. Es un tanto ingenuo pretender el apoyo consistente de una coalición de partidos a unos proyectos de ley de cuya ejecución están marginados por carecer de representación en el gabinete. Las dificultades de su agenda legislativa le han dado al gobierno una innecesaria y costosa lección de realismo político que debe aprovechar si quiere sacar adelante la importante y muy compleja ley del Plan de Desarrollo.

En las próximas elecciones seguramente desparecerán algunos partidos o movimientos y surgirán otros nuevos o reaparecerán los mismos con otras etiquetas, pero el hecho es que las reglas electorales actuales están diseñadas para existan unos 7 u 8 partidos políticamente relevantes. La consecuencia de esto es que sin un cambio sustantivo en dichas reglas – circunscripciones electorales más reducidas, sistema mayoritario y unificación de los calendarios electorales, por ejemplo – difícilmente se presentará la situación de tener en el Congreso un solo partido mayoritario que apoye al presidente. La viabilidad legislativa de nuestro presidencialismo pasa por la formación de coaliciones amplias de partidos a los cuales se otorgue representación en el ejecutivo. Esto es lo que ocurre en Chile, donde la asignación de curules se hace con método de D´hont, empleado en Colombia, y donde, también, están separadas las elecciones presidenciales de las legislativas.